Innstilling til Stortinget fra helse- og omsorgskomiteen

Innstilling fra helse- og omsorgskomiteen om Representantforslag fra stortingsrepresentantene Karin Andersen, Freddy André Øvstegård og Nicholas Wilkinson om å sikre åpenhet i helse- og omsorgsinstitusjoner som utfører tjenester i kommunal regi

I dokumentet fremmes følgende forslag:

«Stortinget ber regjeringen snarest mulig fremme forslag om de nødvendige lovendringer for å gi kommunene rett og plikt til å sikre innsyn i og åpenhet rundt bemanning, lønns-, arbeids- og pensjonsvilkår, selskapsstruktur, regnskap, pengestrømmer, profittuttak og avvik i helse- og omsorgsinstitusjoner som utfører tjenester i kommunal regi eller på oppdrag fra kommunen.»

Forslagsstillerne viser til at det å gi trygg og god velferd til dem som har behov for det, er samfunnets ansvar. Videre viser de til at det de siste årene har det vært flere gjennomganger og avsløringer av avvik i de kommunale helse- og omsorgstjenestene for eldre, som har vist mange alvorlige feil. Disse forholdene er eksempler som forteller om underbemanning, for dårlig økonomi, mangel på strukturer for å lære av feil og avvik og mang­lende vilje til å dokumentere avvikene overfor en tilsynsmyndighet. Forslagsstillerne mener også at det er forhold som forteller om ansatte som ikke får gjort arbeidet sitt slik de skal, fordi det er for få folk på jobb.

Private institusjoner er i dag ikke underlagt samme krav om å følge forvaltningsloven, offentlighetsloven og arkivloven som offentlige institusjoner. Private institusjoner kan også unnlate å delta i kommunale eller statlige satsinger og felles brukerundersøkelser. Forslagsstillerne påpeker at åpenhet rundt mangfoldet av metoder, innovasjon og nyskaping vil kunne bidra til videreutvikling av tjenestetilbudet, mens manglende åpenhet og manglende ansvar på like vilkår med det offentlige vil påvirke muligheten pasienter og pårørende har til å sikre at driften er forsvarlig.

Forslagsstillerne er av den oppfatning at det ikke kan være sånn at brukere av private institusjoner reelt sett har dårligere rettigheter enn brukere av kommunale institusjoner. Dette kan gjelde mulighet til innsyn i driften og mulighet til å vurdere om tilbudet er forsvarlig, om det er i tråd med kontrakten med kommunen og hvordan det er sammenlignet med kommunens andre tjenester. Forslagsstillerne påpeker at det også er nødvendig for alle folkevalgte å kunne kontrollere at kommunen har en tilstrekkelig god drift. Forslagsstillerne vil derfor at kommunene skal ha en rett, men også en plikt, til å innhente informasjon om drift av eldreomsorg som kommunen har ansvar for, og som drives av private og ikke av kommunen selv.

Komiteen, medlemmene fra Arbeiderpartiet, Tore Hagebakken, Siv Henriette Jacobsen, Ingvild Kjerkol, Tuva Moflag og Tellef Inge Mørland, fra Høyre, Torill Eidsheim, Astrid Nøklebye Heiberg, Erlend Larsen og Sveinung Stensland, fra Fremskrittspartiet, Bård Hoksrud og Jan Steinar Engeli Johansen, fra Senterpartiet, Kjersti Toppe, fra Sosialistisk Venstreparti, Nicholas Wilkinson, fra Kristelig Folkeparti, lederen Olaug V. Bollestad, og fra Venstre, Carl-Erik Grimstad, viser til representantforslaget og vil framheve at norsk helsevesen har stor tillit i befolkninga. Denne tilliten er det viktig å ta vare på. For å sikre dette må ein ha mest mogleg openheit både om dei offentlege helsetenestene og private tilbod som blir drivne i offentleg regi. Brukarar av private tilbod finansierte av det offentlege, må ha same rettar som dei som nyttar tilbod drivne i offentleg regi.

Komiteen er einig med forslagsstillarane i at private institusjonar som har avtale med kommunen om drift av offentlege velferdstilbod, slik som i eldreomsorga, må ha same krav til openheit som offentlege tilbod om drift, både når det gjeld økonomiske og faglege forhold.

Dersom det førekjem fagleg svikt eldreomsorga i kommunane, uansett om dette er i ein offentleg eller ein privat institusjon, må dette kome tydeleg fram, slik at ein kan lære av feil og forbetre kvaliteten. Komiteen vil framheve at tilsyn med helsetilboda i kommunen er viktig. Det gjeld både tilbod som kommunen driftar sjølv, og tilbod som blir drifta gjennom avtale med eksterne. Komiteen viser til Statens helsetilsyn sine satsingar på tilsyn i kommunehelsetenesta. Men komiteen vil særleg framheve kommunane sitt ansvar for å gjere tilsyn med eigne tilbod for sikre at drifta er fagleg forsvarleg og økonomisk akseptabel.

Komiteen vil framheve at tilsette i norsk eld­reomsorg kvar dag gjer ein solid innsats og yter omsorgstenester av god kvalitet. Likevel kan det svikte, og mange opplever å ikkje få dekt sine grunnleggjande behov, som ernæring, aktivitet og helsehjelp. Komiteen viser til at Norges nasjonale institusjon for menneskerettigheter 16. desember 2014 la fram rapporten «Menneskerettigheter i norske sykehjem». I rapporten blir det konkludert med at det er behov for ei grundig kartlegging av situasjonen for menneskerettar i norske sjukeheimar, både når det gjeld vern mot mishandling og nedverdigande behandling, inngrep i den personlege integriteten og naudsynt og forsvarleg helsehjelp.

Komiteen viser også til at pasient- og brukaromboda i sine årsmeldingar dei siste åra har vore sterkt bekymra for sjukeheimstilbodet og bedt om systematiske tiltak som kan føre til forbetringar i dette tilbodet slik at sjukeheimstilbodet i Noreg blir drive i samsvar med pasient- og brukarrettigheitslova, verdigheitsgarantien og kvalitetsforskrifta.

Komiteen fremjar følgjande forslag:

«Stortinget ber regjeringen sørge for at kommunene forpliktes til, gjennom eksisterende rapporteringsrutiner og avtaler, å sikre innsyn i og åpenhet rundt helse- og omsorgstjenester som blir utført i kommunal regi eller på oppdrag fra kommunen, og fremme eventuelle lovforslag som er nødvendige for å oppnå dette.»

Komiteens flertall, medlemmene fra Arbeiderpartiet, Senterpartiet, Sosialistisk Venstreparti og Kristelig Folkeparti, vil ikke at store kommersielle konsern skal tjene store penger på å drive omsorg for de sykeste og svakeste. Det må være sikkerhet for at fellesskapets midler går til tjenester med tydelige krav til kvalitet, kompetanse og bemanning. Flertallet er også bekymret over at ideelle aktører presses ut av store kommersielle selskaper, og at ideelle tilbud som supplement til det offentlige er truet.

Flertallet viser til at flere kommersielle aktører gjemmer seg bak hensynet til forretningshemmeligheter og nekter å gi innsyn i grunnleggende forhold ved tjenestene. Flertallet mener at folkevalgte og offentligheten må få innsyn når det bes om det i viktige spørsmål, som for eksempel bemanning og kompetanse. Det handler om å sikre de eldste og andre som trenger trygge og verdige helse- og omsorgstjenester, og om at vi også kan ha politisk debatt om både kvalitet og pengestrømmer. Flertallet mener det trengs et regelverk som sikrer skikkelig kontroll, blant annet gjennom uanmeldte tilsyn. Internkontroll og avtaleverk er åpenbart ikke nok når vi ser eksempler på at disse systematisk brytes.

Flertallet vil videre understreke viktigheten av at de ansatte har trygge og ordnede arbeidsforhold, at det er trygt å melde fra når noe er galt, og at det er anstendig lønn og pensjon. Dette er en forutsetning for å sikre gode tjenester.

Flertallet viser videre til at anskaffelsesordningene har utviklet seg mye den senere tid, og at det nå er mulig å vektlegge en lang rekke kvalitative kriterier i forbindelse med offentlige innkjøp. Flertallet mener blant annet det er viktig at det offentlige stiller krav om lønns- og pensjonsvilkår for de ansatte. Flertallet viser til at mange ideelle aktører i dag taper konkurranser fordi de praktiserer faste ansettelser og samme pensjon som i det offentlege, mens kommersielle konkurrenter har midlertidige ansatte, driver innleie og/eller anvender 2 prosent innskuddspensjon.

Flertallet fremmer på denne bakgrunn følgende forslag:

«Stortinget ber regjeringen vurdere hvordan det kan sikres at aktører som mottar offentlige tilskudd til drift av helse- og omsorgstjenester, har lønns-, arbeids- og pensjonsvilkår på linje med det som gjelder i offentlige virksomheter.»

Flertallet vil understreke at det er viktig med systematiske tiltak som kan føre til forbedringer, slik at sykehjemstilbudet i Norge blir drevet i samsvar med pasient- og brukerrettighetsloven, verdighetsgarantien og kvalitetsforskriften. Det er viktig med offentlig tilsyn og kontroll som sikrer forsvarlig drift og høy kvalitet på tjenestene, både dem som drives i offentlig og som drives i privat regi. Det er også viktig med åpenhet, selv om blant annet personvernhensyn tilsier at informasjon må håndteres med klokskap. Flertallet er opptatt av at kommunene og aktørene som driver tjenestene, ikke pålegges mer byråkrati enn i dag.

Komiteens medlemmer fra Høyre, Fremskrittspartiet og Venstre viser til Stortingets vedtak av 12. desember 2017:

«Stortinget ber regjeringen sette ned et offentlig utvalg som skal kartlegge pengestrømmer i offentlig finansierte velferdstjenester, herunder handel mellom nærstående, bruk av skatteparadis, tynnkapitalisering og utbytte. Utvalget skal foreslå løsninger som kan sørge for at offentlige midler i størst mulig grad går til produksjon av faktisk velferd, og hvordan uønsket skattetilpasning i selskap som i all hovedsak er finansiert av offentlige midler, kan hindres.»

Disse medlemmer mener øvrige vedtak som angår private aktørers drift av offentlig finansierte tjenester, bør avvente denne utredningen.

Disse medlemmer mener mangfold og valgfrihet i tjenestetilbudet er en verdi i seg selv, som gir pasienter og brukere større grad av selvbestemmelse i eget liv.

Disse medlemmer viser til at forslagsstillerne her er av den oppfatning at brukere av private institusjoner reelt sett har dårligere rettigheter enn brukere av kommunale institusjoner til å få innsyn i driften og vurdere om tilbudet er forsvarlig.

Disse medlemmer er opptatt av at kravene til kvalitet blir innfridd, og at tjenesten utformes etter en individuell vurdering av den enkeltes behov. I den sammenheng kan disse medlemmer stille seg bak intensjonen om innsyn og åpenhet.

Disse medlemmer vil poengtere at den enkelte kommune i utgangspunktet står fritt til å organisere sine helse- og omsorgstjenester slik det måtte være hensiktsmessig ut fra lokale forhold og behov, i tråd med prinsippene nedfelt i kommuneloven. Det er viktig å se til at kommunene sikres mulighet til å yte et differensiert og tilpasset tjenestetilbud til sine innbyggere.

Disse medlemmer viser til at kommunen alltid har det overordnede ansvaret for et nødvendig og forsvarlig tjenestetilbud, og at det ikke har noen rettslig betydning for den enkelte bruker/pasient om vedkommende mottar tjenester direkte fra en kommunal tjeneste eller fra private tjenesteytere etter avtale med kommunen. I tillegg ønsker disse medlemmer å vise til Fylkesmannens tilsynsmyndighet, som også skal omfatte tilsyn med private tjenesteleverandører.

Disse medlemmer ser ikke grunn for å mene at et unntak fra taushetsplikten, som forslagsstillerne i dette representantforslaget i realiteten foreslår, ville ha forhindret tilfellene som det vises til. Det vil ikke være utelukkende positivt å kreve fullt innsyn for allmennheten i drifts- eller forretningsforhold – snarere ser disse medlemmer det som viktig at det opprettholdes et godt tillitsforhold mellom kommunen og de private aktørene. Taushetsplikten er begrunnet i å styrke dette tillitsforholdet.

Disse medlemmer mener at eksisterende regelverk gir tilstrekkelig handlingsrom, og vil understreke at det skal kunne forutsettes at den enkelte kommune leverer nødvendige og forsvarlige tjenester til bruker og pasient.

Komiteens medlemmer fra Arbeiderpartiet, Senterpartiet og Sosialistisk Venstreparti mener de offentlige helse- og omsorgstjenestene må styrkes, noe som krever en bedre kommuneøkonomi, slik de rød-grønne partiene har foreslått i alle sine alternative statsbudsjett etter at Høyre- og Fremskrittsparti-regjeringen overtok i 2013.

Disse medlemmer viser til at kommunene er ansvarlige for tjenestene som gis innbyggerne, og at disse tjenestene kan drives gjennom egenregi, interkommunale selskaper og ved kjøp fra private. Disse medlemmer understreker at hvordan en kommune skal drive sitt tjenestetilbud til innbyggerne, ikke bare er et spørsmål om bruk av offentlige ressurser, men også et spørsmål om hva slags kompetanse kommunene skal ha, om de kan sikre kvaliteten i tilbudene, og hva lokalsamfunn og folkevalgte skal kunne vite om tjenestetilbudet. Hvor stort innslaget er av kommersielle aktører i en kommunes tjenestetilbud, er dermed også et viktig spørsmål for lokaldemokratiet og utviklingen av lokalsamfunnet. Disse medlemmer vil arbeide imot en utvikling der kommunene reduseres til mer eller mindre gode innkjøpere av private kommersielle tjenester på vegne av befolkningen.

Disse medlemmer vil understreke at det er viktig at kommunene beholder og utvikler kompetanse i egen organisasjon. Kompetanse i egen organisasjon fås gjennom drift i egenregi. Ved kontraktsinngåelser med private må kommunene selv besitte kompetansen til å vite hvilke krav som bør oppfylles. Disse medlemmer er spesielt bekymret for utviklingen i barnevernet på dette punktet. Disse medlemmer viser til Fagforbundets høringsinnspill, der det påpekes at den vanligste samarbeidsformen tidligere var mellom kommuner og private ideelle aktører. Dette samarbeidet var basert på tillit og felles interesser. Disse medlemmer viser til at kommersielle selskap med forretningsmessige formål er en helt annen type aktør overfor kommunene. De store kommersielle aktørene står i en særstilling hva angår juridisk kompetanse ved anbud, kontraktsinngåelser og avtaler. Kommunene må i dag ha bred kompetanse, også om juridiske og forretningsmessige forhold, for å kunne sikre seg kontroll med og innsyn i den private virksomheten de inngår kontrakt med. Mange saker de senere årene viser at kommuner mislykkes med dette, og at dette gjelder både store og små kommuner. Disse medlemmer er også svært bekymret for at ideelle virksomheter presses ut som følge av sterkere markedsretting.

Disse medlemmer mener at kommunenes muligheter for innsyn i private virksomheter må styrkes. Disse medlemmer viser til at kommunenes kontroll med og innsynsrett i virksomheter som utfører oppgaver for kommunen, i dag ikke er like god som når kommunen drifter tjenestene selv. Dette bekreftes i statsrådens svarbrev til komiteen av 13. desember 2017, der det fremgår at:

«Kommuneloven § 80 første ledd gir kontrollutvalget og revisor rett til alle opplysninger som er nødvendig for å gjennomføre kontroll i interkommunale selskaper, interkommunale styrer etter § 27 og i aksjeselskaper som er kommunalt heleid. Når kommunene legger ansvaret for oppgaveløsning til andre enn slike kommunalt heleide selskaper, gir dagens kommunelov ingen rett til innsyn. Kommunens innsynsrett må derfor fastsettes i avtalen med selskapet. Kommunene har vid adgang til å avtale innsynsrett i de forhold som anses nødvendig.»

Disse medlemmer mener loven i dag ikke gir kommunene tilstrekkelig innsynsrett, og at systemet er svært sårbart når det forutsettes at kommunene ved kontraktsinngåelse skal sørge for dette. Disse medlemmer merker seg at statsråden i sitt svarbrev begrunner og bekrefter at det kreves en lovendring for å sikre kommunene nødvendig innsynsrett i virksomheter som utfører oppgaver for kommunen. Disse medlemmer merker seg at forslagsstillerne også ba om en lovendring for å sikre dette.

Disse medlemmer viser til, som statsråden også påpeker i sitt svarbrev, at kommunelovutvalget i NOU 2016:4 forslår en utvidet lovbestemt innsynsrett for kommunene i virksomheter som utfører oppgaver for kommunen. Innsynsretten omfatter alle opplysninger som er nødvendige for å kontrollere at selskapet oppfyller kontrakten. Disse medlemmer merker seg at forslaget er at kommunens kontrollutvalg og revisor, men ikke allmennheten, skal ha rett til innsyn etter loven. Disse medlemmer mener forslaget er et skritt i riktig retning, men at det også må vurderes om allmennheten skal ha slikt innsyn. Disse medlemmer understreker at allmennhetens innsyn er avgjørende for om lokaldemokratiet, folkevalgte og befolkningen kan være opplyst om, og dermed ha en mening om, tjenestene som finnes i kommunen.

Disse medlemmer mener det er behov for å styrke kommunenes kontroll med selskaper som utfører oppgaver for kommunen, og viser til at en lovfesting av utvidet rett til opplysninger, slik kommunelovutvalget foreslår, vil sikre kommunen tilgang til slik informasjon i de tilfellene der avtalene ikke gir tilstrekkelig grunnlag. Disse medlemmer viser også til at kommunelovutvalget foreslår at kommunenes informasjonsplikt også skal omfatte virksomheter som foregår i andre rettssubjekter enn kommunene, når slike rettssubjekter utfører oppgaver for kommunene.

Komiteens medlemmer fra Senterpartiet, Sosialistisk Venstreparti og Kristelig Folkeparti mener det er behov for en helhetlig gjennomgang av rammevilkår, praksis og regelverk rundt offentlige midler som er bevilget til velferdstjenester. Disse medlemmer mener det er en forutsetning for fortsatt høy tillit i samfunnet, både vår tillit til hverandre og til myndighetene, at vi opplever at myndighetene forvalter fellesmidlene godt.

Disse medlemmer vil bemerke at et enstemmig storting i 2016 (Dokument 8:128 S (2014–2015), jf. Innst. 232 S (2015–2016)), gjorde vedtak om å be regjeringen legge fram en sak med tiltak for å sikre at offentlige midler som brukes til å kjøpe tjenester fra private, går til tjenesteproduksjon:

«Stortinget ber regjeringen på egnet måte legge fram en sak for Stortinget hvor det foreslås endringer og presiseringer i gjeldende regelverk som sikrer at offentlige midler som går til å kjøpe tjenester fra private eller ideelle virksomheter, går til kostnadseffektiv tjenesteproduksjon av høy kvalitet, samt forslag til hvordan man kan hindre uønsket skattetilpasning i selskap som i all hovedsak er finansiert av offentlige midler.»

Komiteens medlemmer fra Senterpartiet og Sosialistisk Venstreparti ønsker å sikre at kommunene kan følge opp sitt kontrollansvar, og fremmer på denne bakgrunn følgende forslag:

«Stortinget ber regjeringen foreslå en lovendring som sikrer kommunene innsynsrett i alle opplysninger som er nødvendige for å kontrollere at en privat leverandør av tjenester til kommunen oppfyller kontrakten i henhold til norske lover.»

«Stortinget ber regjeringen foreslå en lovendring som sikrer at kommunenes informasjonsplikt også skal omfatte virksomhet som foregår i andre rettssubjekter enn kommunene, når slike rettssubjekter utfører oppgaver for kommunene.»

Disse medlemmer mener at regjeringen bør sørge for at kommunene, gjennom eksisterende rapporteringsrutiner og avtaler, sikrer innsyn i og åpenhet rundt bemanning, lønns- og pensjonsvilkår, selskapsstruktur, regnskap, pengestrømmer, profittuttak og avvik i helse- og omsorgsinstitusjoner som utfører tjenester i kommunal regi eller på oppdrag fra kommunen, og fremme lovforslag som er nødvendig for å oppnå dette.

Komiteens medlemmer fra Sosialistisk Venstreparti og Kristelig Folkeparti mener derfor det er så viktig at Stortinget har vedtatt at det skal nedsettes et «utbytteutvalg», et utvalg som skal foreslå løsninger som sikrer at offentlige midler bevilget til drift av velferdstjenester brukes til nettopp det. Dette innebærer et startskudd for et svært viktig arbeid, som kan få stor betydning.

Disse medlemmer mener at det er behov for en nasjonal minstenorm for bemanning og kompetanse i eldreomsorgen. Disse medlemmer viser til at det flere ganger er blitt påvist at lav bemanning er en stor utfordring i eldreomsorgen. For å sikre at eldreomsorgen prioriteres, og at det er et godt tilbud i hele landet, mener disse medlemmer det bør innføres en nasjonal minstenorm for bemanning og kompetanse i sykehjem og hjemmetjenester basert på helse- og omsorgsbehov. Dette vil gi mer tid til god omsorg for de eldre.

Komiteens medlem fra Sosialistisk Venstreparti er uenig med Høyre, Fremskrittspartiet og Venstre i at hemmelighold om kvalitet i grunnleggende velferdsgoder som helse skal forklares med at lokale forhold og behov varierer. Dette medlem mener at alle innbyggere i Norge, uansett hvor de bor, bør kunne få vite hvordan det står til med sykehjem, sykehus og andre helsegoder. Dette medlem synes det er interessant at Høyre, Fremskrittspartiet og Venstre mener hemmelighold og taushet er viktig for å opprettholde tillitsforhold mellom private aktører og kommunen. Dette medlem mener det er innbyggerne, ikke velferdsprofitører, som skal vernes. Tillit bør baseres på åpenhet og ærlighet, ikke på hemmelighold om våre felles velferdstjenester.

Forslag fra Senterpartiet og Sosialistisk Venstreparti:

Forslag 1

Stortinget ber regjeringen foreslå en lovendring som sikrer kommunene innsynsrett i alle opplysninger som er nødvendige for å kontrollere at en privat leverandør av tjenester til kommunen, oppfyller kontrakten i henhold til norske lover.

Forslag 2

Stortinget ber regjeringen foreslå en lovendring som sikrer at kommunenes informasjonsplikt også skal omfatte virksomhet som foregår i andre rettssubjekter enn kommunene, når slike rettssubjekter utfører oppgaver for kommunene.

Komiteens tilråding I fremmes av en samlet komité.

Komiteens tilråding II fremmes av komiteens medlemmer fra Arbeiderpartiet, Senterpartiet, Sosialistisk Venstreparti og Kristelig Folkeparti.

Komiteen har for øvrig ingen merknader, viser til representantforslaget og råder Stortinget til å gjøre følgende

vedtak:

I

Stortinget ber regjeringen sørge for at kommunene forpliktes til, gjennom eksisterende rapporteringsrutiner og avtaler, å sikre innsyn i og åpenhet rundt helse- og omsorgstjenester som blir utført i kommunal regi eller på oppdrag fra kommunen, og fremme eventuelle lovforslag som er nødvendige for å oppnå dette.

II

Stortinget ber regjeringen vurdere hvordan det kan sikres at aktører som mottar offentlige tilskudd til drift av helse- og omsorgstjenester, har lønns-, arbeids- og pensjonsvilkår på linje med det som gjelder i offentlige virksomheter.