Innstilling til Stortinget fra helse- og omsorgskomiteen

Innstilling fra helse- og omsorgskomiteen om Representantforslag fra stortingsrepresentantene Ingvild Kjerkol, Tuva Moflag, Tellef Inge Mørland, Elise Bjørnebekk-Waagen og Tore Hagebakken om å utrede og innføre kvalitetskrav for eldreomsorg i norske kommuner

I dokumentet fremmes følgende forslag:

Stortinget ber regjeringen utrede og innføre kvalitetskrav for eldreomsorg i norske kommuner.

Stortinget ber regjeringen i utredningen av kvalitetskrav for eldreomsorgen vurdere en løsning med egne innsatsteam som kan hjelpe kommuner å heve kvaliteten på tilbudet.»

Komiteen, medlemmene fra Arbeiderpartiet, Elise Bjørnebekk-Waagen, Tore Hagebakken, Ingvild Kjerkol, Tuva Moflag og Tellef Inge Mørland, fra Høyre, Torill Eidsheim, Astrid Nøklebye Heiberg, Erlend Larsen og Sveinung Stensland, fra Fremskrittspartiet, Åshild Bruun-Gundersen og Sylvi Listhaug, fra Senterpartiet, Kjersti Toppe, fra Sosialistisk Venstreparti, Sheida Sangtarash, fra Venstre, Carl-Erik Grimstad, og fra Kristelig Folkeparti, lederen Geir Jørgen Bekkevold, viser til representantforslaget i Dokument 8:24 S (2018–2019). Eldre- og folkehelseminister Åse Michaelsen har uttalt seg om forslaget i brev til komiteen av 14. november 2018. Brevet følger som vedlegg til denne innstillingen. Komiteen har i tillegg anmodet om skriftlige innspill til representantforslaget og har mottatt 2 innspill.

Komiteen viser til at forslagets intensjon er å be regjeringen utrede og innføre kvalitetskrav for eldreomsorg og vurdere en løsning med egne innsatsteam som kan hjelpe kommuner å heve kvaliteten i tilbudet.

Komiteen støtter forslagstillerne i at folk må kunne forvente tjenester av like god kvalitet i hjemmetjenestene og i sykehjem uansett hvor i landet en bor, og er enig i at omsorgstilbudet for eldre i norske kommuner må være mangfoldig og tilpasset eldres ulike behov.

Kvalitetsindikatorer

Komiteen viser til at Helsedirektoratet 1. januar 2012, med hjemmel i lov om kommunale helse- og omsorgstjenester, fikk i oppgave å utvikle, formidle og vedlikeholde nasjonale kvalitetsindikatorer. De nasjonale kvalitetsindikatorene skal gi informasjon om kvaliteten på helsetjenestene brukeren får, og samtidig brukes til kvalitetsforbedring og -styring. Komiteen viser til at det per i dag er utviklet 17 kvalitetsindikatorer for omsorgssektoren, og flere er under utvikling gjennom et samarbeid mellom KS, Kommuneforlaget, Oslo kommune og Folkehelseinstituttet.

Ernæring

Komiteen merker seg at forslagstillerne viser til variasjoner mellom fylkene i hvor mange beboere på sykehjem og mottakere av hjemmetjenester som i 2017 er blitt vurdert for ernæringsmessig risiko.

Komiteens flertall, medlemmene fra Høyre, Fremskrittspartiet, Venstre og Kristelig Folkeparti, understreker at et av hovedområdene i Meld. St. 15 (2017–2018) Leve hele livet – en kvalitetsreform for eldre, er mat og ernæring, og at det der gis eksempler på løsninger som skal bidra til å redusere underernæring og skape gode mat- og måltidsopplevelser for den enkelte. Flertallet viser videre til at god mat og gode måltidsrutiner er viktig for den fysiske og psykiske helsen, og vil fremheve viktigheten av at eldre får mat de liker, når de er sultne, og til tider som også resten av samfunnet forholder seg til. Samarbeid om innkjøp, matlaging og servering gir gode muligheter for aktivitet og deltakelse. Flertallet vil også vise til at regjeringen vil etablere en tilskuddsordning for kjøkken i sykehjem, blant annet basert på erfaringer fra Danmark.

Komiteens medlemmer fra Arbeiderpartiet, Senterpartiet og Sosialistisk Venstreparti mener at Meld. St. 15 (2017–2018) Leve hele livet ikke er en melding som inneholder tiltak for å sikre systematisk ernæringsarbeid i eldreomsorgen.

Legebesøk på sykehjem

Komiteen merker seg også at forslagsstillerne viser til fylkesvise variasjoner i hvor mange sykehjemsbeboere som ble vurdert av lege i 2017, fra Oslo med 86 prosent til Rogaland med 33 prosent.

Komiteen viser til at kommunene etter lov om kommunale helse- og omsorgstjenester m.m. og forskrift for sykehjem og boform for heldøgns omsorg og pleie har ansvar for at den enkelte pasient eller bruker gis et forsvarlig, helhetlig og koordinert helse- og omsorgstjenestetilbud. Institusjonene skal også ha tilknyttet en lege som skal ha ansvaret for den medisinske behandlingen.

Tannhelse

Komiteen viser til at eldre som oppholder seg på sykehjem eller mottar hjemmesykepleie over lengre tid, har rett til vederlagsfri nødvendig tannhelsetjeneste fra fylkeskommunen.

Komiteen merker seg at ifølge forslagsstillerne var det i 2017 på landsbasis bare 38 prosent av sykehjemsbeboere som ble vurdert av tannhelsepersonell, og at det også her er store variasjoner mellom fylkene.

Komiteens flertall, medlemmene fra Høyre, Fremskrittspartiet, Venstre og Kristelig Folkeparti, viser til at regjeringen tar eldres tannhelseutfordringer på alvor. I den politiske plattformen legges det vekt på å opprettholde og videreutvikle innsatsen for å forebygge tannhelseproblemer hos eldre samt å videreutvikle tannhelsetjenesten og gradvis utvide skjermingsordningene.

Flertallet viser videre til at det i statsrådens svar til komiteen vises til at det er kommunen, etter lov om kommunale helse- og omsorgstjenester m.m., som har ansvaret for det daglige munn- og tannstellet og for at brukeren får informasjon om sine rettigheter i den offentlige tannhelsetjenesten. Fylkeskommunen skal gi et regelmessig og oppsøkende tilbud i samarbeid med kommunen.

Komiteens medlemmer fra Arbeiderpartiet, Senterpartiet og Sosialistisk Venstreparti mener ikke det er en forklaring på at flere eldre ikke får de tannhelsetjenestene de har krav på, at noe er fylkenes ansvar og noe er kommunenes ansvar. Det er et overordnet nasjonalpolitisk ansvar å sørge for at eldre med rett til tannhelsetjenester får dette.

Ventetid for dagaktivitetstilbud

Komiteen registrerer at forslagsstillerne også viser til fylkesvise variasjoner i antall beboere som fikk tilbud om dagaktivitet i 2017.

Komiteens flertall, medlemmene fra Høyre, Fremskrittspartiet, Venstre og Kristelig Folkeparti, viser til at kommunene fra 2020 vil ha en lovfestet plikt til å tilby tilrettelagt dagaktivitetstilbud for hjemmeboende personer med demens.

Komiteens medlemmer fra Arbeiderpartiet, Senterpartiet og Sosialistisk Venstreparti vil understreke at det er tverrpolitisk enighet om innføring av lovfestet plikt for kommunene til å tilby dagaktivitetstilbud for hjemmeboende eldre med demens.

Komiteens medlemmer fra Arbeiderpartiet og Senterpartiet viser til at en lovfestet plikt til å tilby dagaktivitetsplasser ikke sikrer at alle med behov får et slikt tilbud.

Komiteens medlem fra Senterpartiet viser til at Senterpartiet har foreslått en opptrappingsplan for dagaktivitetsplasser, slik at alle hjemmeboende eldre med demens med behov for dagaktivitetsplass får dette.

Behov for en standard

Komiteen merker seg at forslagsstillerne mener det er nødvendig å innføre krav til hvilken kvalitet det skal være på omsorgen i norske kommuner, og at det settes en standard for tjenestene.

Komiteen viser til at regjeringen i mai 2018 la frem Meld. St. 15 (2017–2018) Leve hele livet, en reform som hadde som hovedmålsetting å skape et mer aldersvennlig samfunn og bidra til å styrke kvaliteten på tjenestene på grunnleggende områder som aktivitet og fellesskap, mat og måltider, helsehjelp og sammenheng i tjenestene. Stortinget behandlet meldingen i november 2018, og reformen skal gjennomføres i perioden 2019–2023.

Komiteens flertall, medlemmene fra Høyre, Fremskrittspartiet, Senterpartiet, Venstre og Kristelig Folkeparti, viser igjen til at Helsedirektoratet har en lovpålagt oppgave om å utvikle, formidle og vedlikeholde nasjonale kvalitetsindikatorer. De nasjonale kvalitetsindikatorene skal være et «hjelpemiddel for ledelse og kvalitetsforbedring i tjenesten, og et grunnlag for at pasienter kan ivareta sine rettigheter».

Et annet flertall, medlemmene fra Høyre, Fremskrittspartiet, Venstre og Kristelig Folkeparti, konstaterer at regjeringen allerede har tatt flere grep for å bedre helse- og omsorgstjenestene for eldre på de områdene som konkret tas opp i forslaget, og vil blant annet trekke frem plikten til legemiddelgjennomgang i sykehjem fra 2017, høringsforslaget om lovfestet plikt til dagaktivitetstilbud for hjemmeboende med demens og den nasjonale handlingsplanen for bedre kosthold (2017–2021). Nasjonal faglig retningslinje for forebygging og behandling av underernæring er under oppdatering og er forventet sendt ut på høring i løpet av 2019.

Dette flertallet viser til at regjeringen i mai 2018 la frem Meld. St. 15 (2017–2018) Leve hele livet – En kvalitetsreform for eldre, og vil påpeke at reformen nettopp skal bidra til å styrke kvaliteten i tjenestene på grunnleggende områder som aktivitet og fellesskap, mat og måltider, helsehjelp og sammenheng i tjenestene. Reformen skal også bidra til å skape et mer aldersvennlig samfunn. Basert på gode eksempler fra kommunene løfter reformen frem 25 løsninger på reformens områder som kommunene kan iverksette gjennom lokale tilpasninger.

Dette flertallet vil også trekke frem at for å sikre at reformen gjennomføres i hele landet, vil regjeringen etablere et nasjonalt og regionalt støtteapparat som skal gi tilbud om støtte og bistand til kommunene i deres arbeid med å planlegge, utforme og gjennomføre reformen lokalt. Denne satsingen er tilgodesett med 48 mill. kroner i budsjettet for 2019. For å styrke kvalitetsutviklingen i kommunene inviteres kommuner og fylkeskommuner gjennom politiske vedtak til å ta stilling til hvordan løsningene i Leve hele livet kan utformes og gjennomføres lokalt, og deretter innarbeide dem i sitt planverk og sette reformen ut i livet.

Dette flertallet er også opptatt av at kvalitetsforbedring kan skje på mange måter, og vil spesielt fremheve fritt brukervalg som en viktig arena. Sunn konkurranse mellom kommunale, ideelle og private tjenestetilbydere hever kvaliteten på tjenestene. Dette flertallet mener derfor det er viktig å bidra til at kommuner i større grad legger til rette for fritt brukervalg innen helse- og omsorgstjenester. Dette flertallet viser i den sammenheng til regjeringens nye politiske plattform og vedtak om å utrede en ordning med fritt brukervalg i kommunene etter modell fra Sverige.

Videre noterer dette flertallet seg at regjeringen vil sørge for bedre kunnskap om kvaliteten i omsorgstjenesten, både blant offentlige og private leverandører, og stimulere til at flere kommuner gjennomfører forebyggende hjemmebesøk hos eldre.

Komiteens medlemmer fra Arbeiderpartiet, Senterpartiet og Sosialistisk Venstreparti viser til at regjeringspartiene mener sunn konkurranse mellom kommunale, ideelle og private tjenestetilbydere hever kvaliteten på tjenestene, og at partiene ifølge sin politiske plattform vil utrede en fritt brukervalg-ordning i kommunene etter modell fra Sverige. Disse medlemmer mener ikke at økt konkurranse, kommersialisering og privatisering av eldreomsorgen er tiltak egnet til å sørge for økt kvalitet, og vil advare mot å innføre fritt brukervalg i kommunene etter svensk modell.

Komiteens medlemmer fra Arbeiderpartiet viser til at kvaliteten i tjenestene i eldreomsorgen varierer for mye mellom kommunene. Derfor vil Arbeiderpartiet ha klare mål for kvalitet, en mer målrettet finansiering og et betydelig statlig bidrag for å ruste opp tilbudet til eldre over hele landet. Ansatte som skal gi hjelp og omsorg, må ha tid nok. I tillegg trenger vi en sterk kommuneøkonomi, slik at det kan skapes gode lokale tilbud og en egen satsing på velferdsteknologi. Fremover må kommunene ha tilstrekkelig bemanning, mer variert kompetanse og bedre organisering av tjenestene.

Disse medlemmer viser til at likeverdige tjenester er et grunnprinsipp som vår felles helsetjeneste er bygget på. Når vi ser så store kvalitetsforskjeller i tjenestene og omsorgen til landets eldre, trengs det verktøy for å heve og utjevne kvaliteten på tjenestene til innbyggerne. Disse medlemmer viser til at Arbeiderpartiet gjennom en sterkere satsing på kommuneøkonomien, med 3,5 mrd. kroner mer til kommunene i alternativt statsbudsjett for 2019, har lagt grunnlaget for en større satsing på eldreomsorg. Disse medlemmer viser også til viktige gjennomslag i Innst. 110 S (2017–2018) for at tilskuddet til rehabilitering av sykehjemsplasser opprettholdes, samt at tilskuddet til dagaktivitetsplasser for mennesker med demens økes fra 30 prosent til 50 prosent. Disse medlemmer fikk også flertall for at ensomhet skal bli en del av kommunenes folkehelsearbeid, og at det skal utarbeides en nasjonal ernæringsstrategi for eldre, jf. behandlingen av Innst. 43 S (2018–2019), jf. Meld. St. 15 (2017–2018) Leve hele livet. Disse medlemmer mener at kvalitetskrav i eldreomsorgen og en systematisk oppfølging av disse nå er det neste verktøyet som må på plass for å sikre bedre kvalitet og likeverdige tjenester. Disse medlemmer fremmer derfor følgende forslag:

«Stortinget ber regjeringen utrede og innføre kvalitetskrav for eldreomsorg i norske kommuner.»

«Stortinget ber regjeringen i utredningen av kvalitetskrav for eldreomsorgen vurdere en løsning med egne innsatsteam som kan hjelpe kommuner å heve kvaliteten på tilbudet.»

Komiteens medlemmer fra Fremskrittspartiet viser til at regjeringens forsøksordning med statlig finansiert eldreomsorg foreløpig viser gode resultater. Disse medlemmer mener at samling av flest mulig helse- og omsorgstjenester på ett forvaltningsnivå minimerer muligheten for ansvarspulverisering mellom forvaltningsnivåer og vil sørge for å sikre like rettigheter for alle eldre uavhengig av bostedskommune.

Komiteens medlemmer fra Senterpartiet og Sosialistisk Venstreparti støtter forslagsstillernes intensjon om å sikre likeverdige helsetjenester og heve kvaliteten i eldreomsorgen i de kommunene som gjør det dårligst. Disse medlemmer viser til at det i dag er utviklet kvalitetsindikatorer for eldreomsorgen som skal være et redskap for kvalitetsutvikling og bedre pasientsikkerhetsarbeid. Disse medlemmer støtter dette og vil understreke at det foreløpig er utviklet få indikatorer for kommunehelsetjenesten og eldreomsorgen sammenlignet med spesialisthelsetjenesten. Disse medlemmer mener at det er bekymringsfullt at det er lite kunnskap i dag om kvaliteten i hjemmetjenesten. Disse medlemmer mener at erfaringer fra brukere og pårørende er viktig for å forbedre tjenesten. Disse medlemmer viser til at det i dag er behov for å utvikle flere og bedre kvalitetsindikatorer for eldreomsorgen.

Disse medlemmer er imidlertid skeptiske til å gjøre kvalitetsindikatorene om til krav, fordi erfaringer fra andre deler av helsetjenesten viser at slik målstyring kan gi uheldige vridningseffekter. Disse medlemmer er bekymret for at man stiller krav som innebærer at det viktigste for kommunene blir å ligge over en gitt terskel på noen utvalgte kvalitetskrav, hvorpå man risikerer at kvaliteten nedprioriteres på de områdene som ikke måles og kontrolleres. Slik vil oppmerksomheten kunne flyttes fra de kvalitetsområdene som er viktige å følge opp, til de områdene som det er mulig å måle.

Disse medlemmer mener god ledelse og tilstrekkelige ressurser er det mest avgjørende for kvaliteten i den kommunale omsorgstjenesten.

Disse medlemmer mener at arbeidet med god ledelse i de kommunale helse- og omsorgstjenestene må styrkes. Det trengs en reform for økt tillit og verdibasert ledelse på alle nivåer i den kommunale helse- og omsorgstjenesten, der man gir fagfolk i førstelinjetjenesten tillit og ansvar og styrker den verdibaserte ledelsen nærmest pasienter og brukere.

Disse medlemmer viser til Norsk Sykepleierforbunds innspill til saken. Forbundet peker på undersøkelser som viser at det er utfordrende for ledere i omsorgstjenesten å følge opp den faglige kvaliteten på grunn av høy andel deltidsansatte, døgnkontinuerlig drift, krav om innsparinger og mange ansatte med ulik kompetanse. Sykepleierforbundet mener at de viktigste tiltakene for forbedring av kvaliteten i eldreomsorgen er (1) å få på plass og ta i bruk dokumentasjonsverktøy som favner allerede eksisterende kvalitetskrav, (2) å utvikle systemer for ledelsesmessig oppfølging av kvalitet i organisasjon og på overordnet nivå gjennom automatisk uttrekking av kvalitetsinformasjon/-indikatorer, (3) å tydeliggjøre forventninger overfor kommunene om forsvarlige rammebetingelser for ledelse i denne sektoren, (4) å øke støtten til eksisterende fag- og kompetansemiljøer. Sykepleierforbundet mener dette vil innebære en sterkere forpliktelse og oppfølging av kvalitet i sektoren og styrke mulighetene for ledelsesmessig oppfølging, og at disse tiltakene bør prioriteres framfor å etablere nye kvalitetskrav. Disse medlemmer støtter Norsk Sykepleierforbund i dette.

Disse medlemmer viser til Riksrevisjonens undersøkelse av tilgjengelighet og kvalitet i eldreomsorgen, Dokument 3:5 (2018–2019). Den viser at det mangler nødvendig kunnskap om kvaliteten i eldreomsorgen, og at det er store utfordringer med pasientsikkerheten. Mer kunnskap om forbedringsarbeid vil ifølge Riksrevisjonen bidra til å styrke kvaliteten i eldreomsorgen. Riksrevisjonen anbefaler at Helse- og omsorgsdepartementet blant annet bidrar til mer presis kunnskap om kvaliteten i eldreomsorgen, blant annet ved å utvikle flere og bedre nasjonale kvalitetsindikatorer, og til å spre anerkjent kunnskap i kommunene om hvordan arbeid med kvalitetsforbedringer bør ledes og gjennomføres.

Disse medlemmer støtter Riksrevisjonens anbefalinger og merker seg spesielt at Riksrevisjonen ikke anbefaler å innføre kvalitetskrav for sektoren, men å utvikle flere og bedre kvalitetsindikatorer og bedre ledelse.

Disse medlemmer mener ikke at Meld. St. 15 (2017–2018) Leve hele livet er en kvalitetsreform for eldre, og tviler på om denne vil være tilstrekkelig til å sikre økt kvalitet og bedre pasientsikkerhet i eldreomsorgen.

På denne bakgrunn fremmer disse medlemmer følgende forslag:

«Stortinget ber regjeringen fremme tiltak som gir kommunene insentiver til å styrke verdibasert, stedlig ledelse i den kommunale eldreomsorgen, og informere Stortinget på egnet vis.»

Komiteens medlem fra Senterpartiet peker på at Senterpartiet i sitt alternative statsbudsjett for 2019 foreslo å styrke kommuneøkonomien med 3,5 mrd. kroner.

Komiteens medlem fra Sosialistisk Venstreparti viser til at de store utfordringene knyttet til kvalitet i dagens eldreomsorg er sterkt knyttet til bemanning. Det er en utfordring både at bemanningen generelt er for lav til å møte behovene, og at det er en mangel på faste og hele stillinger. Dette gjelder sykepleiere, helsefagarbeidere, annet nødvendig helsepersonell og merkantile støttefunksjoner, slik at knapp fagekspertise ikke brukes til oppgaver andre faggrupper kan gjøre. Dette medlem viser til at kvalitetsstandarder og god ledelse er viktig, men ikke tilstrekkelig for å sikre nødvendig kvalitet så lenge bemanningen er for lav. I tillegg til å videreutvikle kvalitetskriterier bør det derfor også utvikles en kvalitets- og kompetansebasert bemanningsnorm i omsorgen.

På denne bakgrunn fremmer dette medlem følgende forslag:

«Stortinget ber regjeringen i samarbeid med ansattes organisasjoner utrede og foreslå kvalitets- og kompetansebaserte bemanningsnormer i eldreomsorgen.»

Dette medlem vil understreke at det er avgjørende at de ansatte i eldreomsorgen gis rom til faglighet, ansvar og medbestemmelse. Ansatte blir motivert av tillit til deres faglighet, ikke av detaljstyring og manglende fleksibilitet. Økt bruk av kvalitetskriterier og innføring av minimumsstandarder i form av kvalitetskrav må ikke føre til økt mål- og detaljstyring av den enkelte ansatte, men av kommunenes overordnede satsing på eldreomsorgen.

Forslag fra Arbeiderpartiet:

Forslag 1

Stortinget ber regjeringen utrede og innføre kvalitetskrav for eldreomsorg i norske kommuner.

Forslag 2

Stortinget ber regjeringen i utredningen av kvalitetskrav for eldreomsorgen vurdere en løsning med egne innsatsteam som kan hjelpe kommuner å heve kvaliteten på tilbudet.

Forslag fra Senterpartiet og Sosialistisk Venstreparti:

Forslag 3

Stortinget ber regjeringen fremme tiltak som gir kommunene insentiver til å styrke verdibasert, stedlig ledelse i den kommunale eldreomsorgen, og informere Stortinget på egnet vis.

Forslag fra Sosialistisk Venstreparti:

Forslag 4

Stortinget ber regjeringen i samarbeid med ansattes organisasjoner utrede og foreslå kvalitets- og kompetansebaserte bemanningsnormer i eldreomsorgen.

Komiteens tilråding fremmes av komiteens medlemmer fra Høyre, Fremskrittspartiet, Venstre og Kristelig Folkeparti.

Komiteen har for øvrig ingen merknader, viser til representantforslaget og råder Stortinget til å gjøre følgende

vedtak:

Dokument 8:24 S (2018–2019) – Representantforslag fra stortingsrepresentantene Ingvild Kjerkol, Tuva Moflag, Tellef Inge Mørland, Elise Bjørnebekk-Waagen og Tore Hagebakken om å utrede og innføre kvalitetskrav for eldreomsorg i norske kommuner – vedtas ikke.