Innstilling til Stortinget fra Stortingets presidentskap

Innstilling fra Stortingets presidentskap om Representantforslag fra stortingsrepresentantene Karin Andersen, Torgeir Knag Fylkesnes, Kari Elisabeth Kaski, Gina Barstad og Marius Meisfjord Jøsevold om opplysningsplikt for statsråder og statssekretærer

I dokumentet fremmes følgende forslag::

«A.

Vedtak til lov

om registrering av regjeringsmedlemmers verv og økonomiske interesser

I

I lov 30. november 2012 nr. 70 om registrering av regjeringsmedlemmers verv og økonomiske interesser gjøres følgende endringer:

Ny § 1 a skal lyde:

§ 1a

(1) Kongen i statsråd kan pålegge regjeringsmedlemmene og statssekretærene å registrere sine tidligere oppdragsgivere og oppdragenes innhold der vedkommende har arbeidet med å fremme politiske eller næringsmessige interesser.

(2) En opplysningsplikt fastsatt i medhold av bestemmelsen her er begrenset til oppdragsgivere og oppdrag regjeringsmedlemmene og statssekretærene har hatt de to siste årene før tiltredelsen.

(3) En opplysningsplikt fastsatt i medhold av bestemmelsen her viker for lovbestemt taushetsplikt.

II

Loven trer i kraft straks.

B.

Stortinget ber regjeringen endre forskrift 30. november 2012 nr. 1114 om registrering av regjeringsmedlemmers verv og økonomiske interesser slik:

§ 1 nytt annet ledd skal lyde:

Regjeringsmedlemmene og statssekretærene har plikt til å registrere sine tidligere oppdragsgivere i den til enhver tid gjeldende registreringsordning som gjelder for stortingsrepresentantene.

§ 2 nytt annet ledd skal lyde:

Reglement om register for stortingsrepresentantenes verv og økonomiske interesser gjelder tilsvarende så langt det passer for regjeringsmedlemmenes og stats­sekretærenes plikt til å registrere sine tidligere oppdragsgivere og med de tilpasninger som følger av § 3.

§ 3 nytt tredje ledd skal lyde:

Første og annet ledd gjelder tilsvarende for stats­sekretærer.»

Bakgrunnen for forslaget er et ønske om å sikre allmennheten innsyn, slik at det kan vurderes om en statsråd eller statssekretær har uheldige bindinger.

Et tilsvarende forslag ble fremsatt i 2014, jf. Dokument 8:80 LS (2013–2014) Representantforslag fra stortingsrepresentantene Martin Kolberg, Per Olaf Lund­teigen, Bård Vegar Solhjell, Jette F. Christensen, Marit Arnstad, Karin Andersen og Gunvor Eldegard om ny bestemmelse om opplysningsplikt for statsråder og statssekretærer om tidligere oppdragsgivere og politiske og næringsmessige interesser.

Forslaget fra 2014 gjaldt informasjon om oppdragsgiver, mens etter det foreliggende forslaget skal også innholdet i oppdraget oppgis. For øvrig tilsvarer forslaget det som ble fremmet i Dokument 8:80 LS (2013–2014), og forslagsstillerne viser i all hovedsak til begrunnelsen for dette.

Presidentskapet viser til at forslaget i Dokument 8:108 LS (2017–2018) har vært forelagt Kommunal- og moderniseringsdepartementet til uttalelse. Uttalelsen følger som vedlegg til innstillingen.

Som det fremgår av representantforslaget, er regjeringens medlemmer pålagt å registrere sine verv og økonomiske interesser, jf. lov 30. november 2012 nr. 70 om registrering av regjeringsmedlemmers verv og økonomiske interesser. Registeret er det samme som anvendes for registrering av tilsvarende opplysninger om stortingsrepresentantene, og det publiseres på Stortingets nettsider. I tillegg til de verv regjeringsmedlemmene måtte ha ved siden av utøvelsen av statsrådposten, omfatter registreringsplikten økonomiske interesser som bl.a. biintekter, selskapsinteresser og næringseiendom av betydelig verdi. Avtaler med tidligere arbeidsgiver om permisjon, velferdsfordeler og pensjon etc. skal også registreres, så vel som eventuell avtale med fremtidig arbeidsgiver etter at vedkommende har trådt ut av regjeringen. Registreringsplikten gjelder i dag ikke for statssekretærer.

Åpenhet er en verdi i seg selv. I det politiske system gir innsyn legitimitet og tillit til de beslutninger som tas på vegne av fellesskapet. Presidentskapet viser til at dette er bakgrunnen for en rekke tiltak som tar sikte på å gi allmenheten innsyn i beslutningsprosesser, som f.eks. dokumentoffentlighetsreglene og ordningen med åpne høringer under Stortingets behandling av saker. Med registeret over verv og økonomiske interesser tar man sikte på å gi informasjon om beslutningstakerne. Ved at deres verv og tilknytning til organisasjoner og næringsliv er alminnelig kjent, får man fakta å forholde seg til, og forholdet mellom representantenes verv og deres private interesser klargjøres.

Presidentskapets flertall, Eva Kristin Hansen, Magne Rommetveit, Nils T. Bjørke og Abid Q. Raja, mener det overordnede prinsippet om åpenhet omkring beslutningsprosesser og de styrende organer bidrar til et samfunn som gir vanlige borgere bedre innsikt i maktforholdene og hvem som påvirker politiske avgjørelser. Dette er et viktig argument for at man alltid bør streve etter åpenhet så langt det er praktisk mulig. Åpenhet er avgjørende for tilliten til dem som innehar ledende politiske posisjoner, og på lengre sikt også til det politiske systemet. Bakgrunnen for forslaget er ønsket om å ivareta disse grunnleggende forutsetninger.

Statsråder og statssekretærer går inn i posisjoner der de forvalter denne tilliten. De som har en bakgrunn fra rådgivningsbransjen, har gitt råd til aktive samfunnsaktører om hvordan disse kan fremme sine interesser. Det har åpenbart allmenn interesse å kjenne til denne typen rådgivningsvirksomhet når statsråder/statssekretærer tar viktige beslutninger på sine felt. Flertallet mener de foreslåtte tiltakene vil bidra til å fremme tillit til politikere og politiske prosesser og dermed forhindre mistenkeliggjøring som med rette eller urette kan skapes ved manglende åpenhet. Vedvarende tvil og spekulasjoner rundt mulige tilknytninger er åpenbart uheldig, både for den som rammes av det, og for det politiske systemet. I stedet for å invitere til slike spekulasjoner ved å skjule hvem man har hatt oppdrag for, bør klientlisten offentliggjøres, slik at unødvendig mistenkeliggjøring kan forebygges. Flertallet merker seg at det er full tilslutning til intensjonen i forslaget, og til de hensyn det søker å ivareta, også fra kommunal- og moderniseringsministerens side.

Flertallet viser til at det er nødvendig å avgrense informasjonsplikten når det gjelder lovpålagt taushetsplikt. Selv om dette kan gi opphav til gråsoner når det gjelder hva som skal oppgis, rokker ikke dette ved det faktum at forslaget om opplysningsplikt vil fange opp de fleste tilfeller som forslaget har som intensjon å fange opp. Etter flertallets syn er det ingen grunn til å overdrive faren for at tiltaket virker konkurransevridende for bransjen. Flertallet vil påpeke at forslaget i praksis vil omfatte svært få personer, og stiller seg tvilende til at bransjen generelt vil oppleve tiltaket som spesielt inngripende. I den grad forslaget skulle ha den effekt at bransjen i større grad selv åpner opp for informasjon om sine oppdrag, er det ingen ulempe, slik flertallet ser det.

Det bør videre være mulig for dem som har ambisjoner om en politisk karriere på toppnivå, å ta nødvendige praktiske skritt for å sikre at opplysningsplikten vil kunne oppfylles dersom det skulle bli aktuelt. Flertallet viser til at plikten til å informere om kunder og oppdrag er begrenset til to år tilbake i tid. Det er ikke urimelig å forvente at en statsråd kan fremskaffe nødvendig informasjon om sine oppdrag innenfor en slik tidsramme. I den forbindelse vil flertallet understreke at det ikke bør stilles krav om registrering av oppdragenes innhold med en detaljeringsgrad som innebærer fare for at forretningshemmeligheter eller annen taushetsbelagt informasjon vedrørende oppdragsgiverne vil måtte offentliggjøres. Oppdragenes innhold må likevel kunne angis på et overordnet nivå. Det vil altså ikke være hensiktsmessig å kreve noen uttømmende redegjørelse for innholdet i oppdragene – en kort angivelse av oppdragets tema vil være tilstrekkelig for å oppnå hensikten med bestemmelsen.

En innvending fra departementet er at loven griper inn i avtalefriheten i næringslivet. Flertallet vil peke på at en rekke lovregler har den effekten, og at lovgiver må kunne legge begrensninger på avtalefriheten i tilfeller der andre tungtveiende hensyn tilsier det. Etter flertallets syn kan man vanskelig overvurdere viktigheten av tillitsskapende tiltak innenfor vårt politiske system. Slik flertallet ser det, er ikke lovforslaget et brudd med eksisterende regler for registrering av verv og økonomiske interesser, men en naturlig videreutvikling av reglementet.

Flertallet viser til at det i uttalelsen fra kommunal- og moderniseringsministeren reises spørsmål ved fortolkningen av enkeltheter i forslaget. Flertallet mener slike problemstillinger kan avklares gjennom en nærmere utforming av lovens forskrifter. Argumentene om at det vil være praktiske og lovtekniske utfordringer ved å innføre en opplysningsplikt som foreslått, og at det er behov for konfidensialitet, er de samme argumentene som man alltid møter når det er snakk om å innføre nye åpenhetstiltak. Flertallet peker på at det knapt er noen gode tiltak for økt åpenhet som har kommet uten politisk strid.

Flertallet har merket seg at forslagsstillerne mener det bør vurderes å innlemme stortingsrepresentantene i ordningen på et senere tidspunkt. Flertallet vil for sin del peke på at dette reiser konstitusjonelle spørsmål knyttet til Grunnlovens vilkår for valgbarhet, og flertallet går ikke inn for en nærmere vurdering av dette.

Flertallet viser til at forslagsstillerne i forslagets pkt. B fremmer forslag om helt spesifikke endringer av forskriftene til loven. Under henvisning til kompetansedelingen mellom regjering og storting vil flertallet i stedet foreslå at det fattes et anmodningsvedtak der Stortinget ber regjeringen endre forskriftene i tråd med Dokument 8:108 LS (2017–2018) og denne innstilling. Flertallet foreslår dessuten at lovens overskrift end­res, og har gjort enkelte lovtekniske justeringer i forslaget.

Presidentskapets medlemmer Tone Wilhelmsen Trøen og Morten Wold har merket seg de innvendingene kommunal- og moderniseringsministeren har til forslaget i sin uttalelse, og kan i all hovedsak slutte seg til disse.

Disse medlemmer deler forslagsstillernes intensjon om at det er viktig å opprettholde den allmenne tilliten til politikere, det politiske systemet og til politiske beslutningsprosesser i Norge. Ifølge en oversikt i Global Competitiveness Report (2013–2014) over 148 land på verdensbasis er Norge blant toppnasjonene når det gjelder borgernes tillit til politikere. Europarådets antikorrupsjonsorgan GRECO (Group of States against Corruption) uttaler i sin rapport om Norge av 20. juni 2014:

«GRECO was also impressed by the fact that, despite a general impression that there was little domestic corruption in Norway, there was nevertheless a strong commitment in the public and private sectors to preventing and fighting corruption. This commitment is confirmed by the fact that all of the 17 recommenda­tions addressed by GRECO to Norway in the three preceding Evaluation Rounds have been implemented satisfactorily or dealt with in a satisfactory manner.»

At et ønske om åpenhet rundt beslutninger og beslutningstakere kan anføres som et argument for å utvide informasjonsplikten, kan ikke lede til at man overser uklarheter og utilsiktede virkninger av forslaget. Det må stilles samme kvalitetskrav til tiltak som tar sikte på å fremme økt åpenhet, som til tiltak på alle andre områder. Den samfunnsmessige verdien av det man oppnår, må også måles opp mot de ulempene som måtte knytte seg til forslagene. Slik dette forslaget foreligger, gir det etter disse medlemmers syn meget begrenset tilleggsinformasjon, samtidig som det skaper en rekke problemer.

Disse medlemmer mener det er helt vesentlig at nye plikter som pålegges i den hensikt å bidra til økt tillit til de politiske prosessene, er tydelig definert, avgrenset og ikke reiser tvil om hvor langt forpliktelsene går. En vesentlig innvending mot det foreliggende forslaget er nettopp at det ikke tilfredsstiller dette kravet. Tvert imot byr det foreliggende lovforslaget på både tolkningstvil og avgrensningsproblemer. Som det påpekes i uttalelsen fra departementet, bør flere sider av forslaget utredes nærmere. Med videre bearbeidelse kunne muligens noe av den tolkningstvilen som hefter ved forslaget, rettes opp, men avgrensningsproblemene vil fortsatt være et problem. Det å arbeide med å fremme politiske eller næringsmessige interesser, som er det sentrale kriteriet for opplysningsplikten i forslaget, er i seg selv et kriterium som det kan være vanskelig å definere presist.

Disse innvendingene ble også påpekt da tilsvarende forslag var oppe til behandling i 2014, jf. Innst. 185 L (2014–2015) fra presidentskapet. Disse medlemmer merker seg at forslagsstillerne bak Dokument 8:108 LS (2017–2018) velger ikke å gå inn på noen av de innvendingene av formell og praktisk art som fremkom den gangen, men i stedet fremmer et tilnærmet likelydende forslag med en tilnærmet likelydende begrunnelse. Disse medlemmer er overrasket over at forslagsstillerne – i lys av forrige stortingsbehandling – uten videre velger å gjenta et forslag som det er anført så vidt vektige faglige innvendinger mot.

En avgjørende innvending for disse medlemmer er den inngripende virkningen forslaget har på alminnelig avtalefrihet. Disse medlemmer mener det i seg selv er uheldig om avtalt taushetsplikt i et forretningsforhold ikke respekteres av offentlige myndigheter. Avtalefrihet er grunnleggende for næringslivet, og myndighetene bør derfor være svært tilbakeholdne med tiltak som begrenser denne på en måte som gir økt uforutsigbarhet. Som kommunal- og moderniseringsministeren påpeker, hadde et så vidt vesentlig inngrep i den alminnelige avtalefriheten fortjent en mer prinsipiell drøftelse.

Disse medlemmer mener at ønsket om å få frem den aktuelle informasjonen ikke må gå på bekostning av tredjeparts mulighet til å søke fortrolige råd om hvordan man kan fremme sine næringsmessige interesser uten å måtte ta forbehold om rådgiverens senere karriereutvikling. En privat aktør som engasjerer en eks­tern rådgiver til å fremme politiske eller næringsmessige synspunkter i tillit til at denne relasjonen skal være konfidensiell, bør etter disse medlemmers oppfatning kunne innrette seg etter en slik forutsetning. Avhengig av sammenhengen man har utført slikt arbeid innenfor, vil lovforslaget medføre at klientforholdet i noen tilfeller er beskyttet av lovbestemt taushetsplikt og i andre tilfeller ikke, uten at det skillet som dermed oppstår, gir noen meningsfylt avgrensning av den foreslåtte informasjonsplikten. Tvert imot vil det ramme vilkårlig i forhold til den informasjon man ønsker å få frem. Ikke alle bedrifter har økonomi til å holde seg med egne ansatte rådgivere, og mindre bedrifter og næringer må også kunne kjøpe slik kompetanse fra dem som tilbyr slik rådgivning, uten at det skal gjelde andre regler for dem enn for større aktører.

Disse medlemmer merker seg at forslagsstillerne siterer følgende fra Dokument 8:80 LS (2014–1015):

«Bak forslaget ligger også et ønske om å hindre en utvikling hvor politikken kommersialiseres.»

Det er vanskelig å lese dette på annen måte enn at forslaget – hvis intensjon altså er økt åpenhet om politiske prosesser – tar sikte på å ramme kommunikasjonsbransjen som sådan og hindre rekruttering av personer fra slik virksomhet til politiske verv. Disse medlemmer finner begrunnelsen påfallende og mener det er prinsipielt betenkelig om ansatte som driver informasjonsrådgivning, skulle ha mindre mulighet til å gå inn i politisk virksomhet enn personer med annen yrkesbakgrunn.

Disse medlemmer ser for øvrig ikke bort fra at rådgivningsbransjen nokså enkelt vil kunne tilpasse seg for å omgå opplysningsplikten dersom den skulle ønske det, og organisere sin rådgivning på en måte som bringer den inn under lovbestemt taushetsplikt. I så fall vil effekten av forslaget ytterligere reduseres.

Disse medlemmer peker i likhet med kommunal- og moderniseringsministeren på at den foreslåtte informasjonsplikten ikke har noen betydning for statsrådenes og statssekretærenes habilitet. Her vil vurderingene bli de samme enten man innfører ytterligere informasjonsplikt eller ikke. Disse medlemmer legger til grunn at det er etablert gode rutiner for håndtering av habilitetsspørsmål i tilknytning til regjeringens medlemmer, og forutsetter at regjeringen følger forvaltningslovens habilitetsbestemmelser nøye. Denne holdningen bekreftes av uttalelsen fra kommunal- og moderniseringsministeren.

Disse medlemmer viser for øvrig til Innst. 285 L (2014–2015) fra presidentskapet, der det påpekes at forslagsstillernes merknad om at det på et senere tidspunkt bør vurderes å innlemme stortingsrepresentantene i den foreslåtte ordningen, vil reise spørsmål av konstitusjonell karakter knyttet til Grunnlovens vilkår for å stille til valg. Disse medlemmer merker seg at det foreliggende forslag har samme merknad, uten at forslagsstillerne reflekterer rundt denne problemstillingen.

Disse medlemmer vil etter dette gå imot forslaget.

Presidentskapets utkast til innstilling har vært forelagt kontroll- og konstitusjonskomiteen til uttalelse i henhold til Stortingets vedtak av 8. februar 2018. I brev av 13. november 2018 uttaler komiteen:

«Komiteens flertall, medlemmene fra Arbeiderpartiet, Senterpartiet og Sosialistisk Venstreparti slutter seg til merknadene og tilrådningen fra presidentskapets flertall.

Komiteens medlemmer fra Høyre, Fremskrittspartiet og Kristelig Folkeparti viser til merknadene fra presidentskapets medlemmer Tone W. Trøen og Morten Wold og slutter seg til deres betenkninger og forslag.»

Forslag fra presidentskapets medlemmer Tone ­Wilhelmsen Trøen og Morten Wold:

Forslag 1

Dokument 8:108 LS (2017–2018) – Representantforslag fra stortingsrepresentantene Karin Andersen, ­Torgeir Knag Fylkesnes, Kari Elisabeth Kaski, Gina ­Barstad og Marius Meisfjord Jøsevold om opplysningsplikt for statsråder og statssekretærer – vedtas ikke.

Tilrådingen fremmes av første visepresident Eva Kristin Hansen, tredje visepresident Magne Romme­tveit, fjerde visepresident Nilse T. Bjørke og femte visepresident Abid Q. Raja.

Presidentskapet viser til representantforslaget og rår Stortinget til å gjøre følgende

vedtak:

Vedtak til lov

om registrering av regjeringsmedlemmers verv og økonomiske interesser

I

I lov 30. november 2012 nr. 70 om registrering av regjeringsmedlemmers verv og økonomiske interesser gjøres følgende endringer:

Overskriften skal lyde:

Lov om registrering av regjeringsmedlemmers verv og regjeringsmedlemmers og statssekretærers økonomiske interesser

Ny § 1 a. skal lyde:

§ 1 a. Kongen i statsråd kan pålegge regjeringsmedlemmene og statssekretærene å registrere sine tidligere oppdragsgivere og oppdragenes innhold der vedkommende har arbeidet med å fremme politiske eller næringsmessige interesser.

Registreringsplikt etter første ledd skal begrenses til oppdragsgivere og oppdrag fra de to siste årene før tiltredelsen. Registreringsplikten gjelder ikke forhold som omfattes av lovbestemt taushetsplikt.

II

Loven trer i kraft straks.

B.

Stortinget ber regjeringen gjøre endringer i forskrift 30. november 2012 nr. 1114 om registrering av regjeringsmedlemmers verv og økonomiske interesser i tråd med Dokument 8:108 LS (2017–2018) og Innst. 54 L (2018–2019).