Forskrift om endring i forskrift til lov om petroleumsvirksomhet.

I

I forskrift 27. juni 1997 nr. 653 til lov om petroleumsvirksomhet gjøres følgende endringer:

Nytt kapittel 2a skal lyde:

Departementet er ansvarlig for konsekvensutredning forut for åpning av nye områder for petroleumsvirksomhet i medhold av lovens § 3-1. Konsekvensutredningen skal bidra til å belyse de ulike interessene som gjør seg gjeldende på det aktuelle området. Konsekvensutredningen skal belyse virkningene åpning av et område for petroleumsvirksomhet kan ha for nærings- og miljømessige forhold, herunder mulige farer for forurensning, samt antatte økonomiske og sosiale virkninger. Konsekvensutredningen skal skje i tråd med bestemmelsene i § 6b og § 6c, og i samsvar med eventuelle utfyllende bestemmelser departementet fastsetter.

Bestemmelsene i § 22c gjelder tilsvarende så langt de passer. Avgjørelser etter § 6b og § 6c er ikke enkeltvedtak etter forvaltningsloven.

Bestemmelsene i dette kapittelet skal gjelde tilsvarende for andre typer overordnede utredninger, så langt bestemmelsene passer.

Det skal utarbeides et forslag til utredningsprogram. Programmet skal klargjøre hvilke forhold som det skal gjøres rede for i konsekvensutredningen, herunder hvilke utredninger som er nødvendige for å gi et godt beslutningsgrunnlag. Forslag til utredningsprogram skal gi en beskrivelse av den planlagte beslutningen om åpning av område for petroleumsaktivitet, forskjellige mulige alternativer for fremtidig petroleumsvirksomhet i området og antatte problemstillinger som vil bli belyst. Forslag til utredningsprogram skal inneholde kart over området.

Departementet sender forslag til program på høring til berørte myndigheter og interesseorganisasjoner, samt gjør forslaget tilgjengelig for offentligheten på Internett. Det skal settes rimelig frist for uttalelser. Fristen bør ikke settes kortere enn seks uker. Departementet fastsetter utredningsprogrammet på bakgrunn av forslaget og uttalelsene til dette. Det skal redegjøres for innkomne uttalelser og hvordan disse er vurdert og ivaretatt i fastsatt program. Kopi av fastsatt program skal sendes til dem som har avgitt uttalelse til forslaget til program.

beskrivelse av de områder som planlegges åpnet for petroleumsvirksomhet. redegjørelse for forholdet til nasjonale planer som er relevante i forhold til området som planlegges åpnet for petroleumsvirksomhet, samt for relevante miljømål fastsatt gjennom rikspolitiske retningslinjer, nasjonale miljømål, stortingsmeldinger eller lignende, og hvordan disse er tatt hensyn til. beskrivelse av antatte virkninger for sysselsetting og næringsvirksomhet, samt antatte økonomiske og sosiale virkninger av petroleumsvirksomheten. beskrivelse av viktige miljøforhold og naturressurser, herunder en oversikt over gjennomførte kartleggingstiltak. beskrivelse av virkningene av åpning av området for petroleumsvirksomhet for bl.a. dyre- og planteliv, havbunn, vann, luft, klima, landskap, beredskap og ulykkesrisiko og samvirket mellom disse. kort redegjørelse for datagrunnlaget og metoder som er brukt for å beskrive virkningene, og eventuelle faglige eller tekniske problemer ved innsamling og bruk av dataene og metodene. beskrivelse i samsvar med bokstav d) ovenfor av konsekvenser for annen stat som kan bli berørt av tiltaket. vurdering av behovet for, og eventuelt forslag til, nærmere undersøkelser før gjennomføring av planen. vurdering av behovet for, og eventuelt forslag til, undersøkelser og tiltak med sikte på å overvåke og klargjøre de faktiske virkningene av planen og eventuelle tiltak for å begrense og avbøte negative virkninger av vesentlig betydning. en redegjørelse for hva som kan gjøres for å forhindre eller avbøte eventuelle skader og ulemper.

Konsekvensutredningen skal inneholde nødvendige illustrasjoner og kartmateriale, samt et sammendrag.

Departementet skal sende konsekvensutredningen på høring til berørte myndigheter og interesseorganisasjoner, samt gjøre forslaget tilgjengelig for offentligheten på Internett og skal samtidig kunngjøre i Norsk Lysingsblad at konsekvensutredningen er sendt på høring. Det skal settes en rimelig frist for uttalelse til konsekvensutredningen. Fristen skal normalt være 3 måneder, og ikke mindre enn 6 uker. Relevante bakgrunnsdokumenter og fagrapporter skal være tilgjengelig hos departementet. I den grad det er praktisk mulig skal departementet gjøre relevante fagrapporter og andre relevante dokumenter tilgjengelig på Internett.

Departementet skal, på bakgrunn av høringen, ta stilling til om det er behov for tilleggsutredninger eller dokumentasjon om bestemte forhold. Eventuelle tilleggsutredninger skal sendes på høring til dem som har avgitt uttalelse i saken. Fristen for uttalelse bør ikke settes kortere enn to uker.

Åpning av nytt område for petroleumsvirksomhet etter loven § 3-1 forelegges for Stortinget. I saksfremlegget skal det gjøres rede for hvordan virkningene av åpning av nytt område for petroleumsvirksomhet og innkomne høringsuttalelser er vurdert, samt hvilken betydning disse er tillagt. Det skal vurderes i saksfremlegget om det bør stilles krav til undersøkelser med sikte på å overvåke og klargjøre faktiske virkninger av petroleumsvirksomheten. Det skal i saksfremlegget også vurderes om det bør stilles vilkår med sikte på å begrense og avbøte negative virkninger av vesentlig betydning.

§ 18 annet ledd annet punktum skal lyde:

Dersom innretning skal plasseres på land eller sjøgrunn undergitt privat eiendomsrett sendes også kopi til Petroleumstilsynet.

§ 19 skal lyde:

Rettighetshaver skal innen 30 dager etter utløpet av hvert kvartal gi departementet opplysninger om rettighetshavers forpliktelser til levering av rik- og tørrgass fra norsk kontinentalsokkel. Opplysningene skal inneholde en overordnet volumprofil for forpliktelser til levering av rik- og tørrgass, og en beskrivelse av hovedvilkårene for forpliktelsene inngått i foregående kvartal. Departementet kan fastsette et annet tidsintervall for rapporteringen basert på gassalgsaktiviteten i det enkelte selskap.

Departementet kan i særlige tilfeller bestemme at rettighetshaver skal gi opplysninger om vilkår i enkeltavtaler.

§ 20 første ledd tredje punktum skal lyde:

Planen skal sendes departementet og Arbeids- og inkluderingsdepartementet med kopi til Oljedirektoratet og Petroleumstilsynet.

§ 20 første ledd fjerde punktum oppheves.

§ 22 første ledd første punktum skal lyde:

Rettighetshaver skal i god tid før fremleggelse av plan for utbygging og drift av en petroleumsforekomst utarbeide forslag til utredningsprogram.

§ 22 annet og nytt tredje ledd skal lyde:

Forslaget til utredningsprogram bør i nødvendig grad inneholde en beskrivelse av hvordan utredningsarbeidet vil bli gjennomført, særlig med sikte på informasjon og medvirkning i forhold til grupper som antas å bli særlig berørt. Forslaget til utredningsprogram skal baseres på rammene for dokumentasjon i § 22a.

Rettighetshaver sender forslaget til utredningsprogram til uttalelse til berørte myndigheter og interesseorganisasjoner. Det skal settes en rimelig frist for uttalelser. Fristen bør ikke være kortere enn seks uker. Departementet fastsetter utredningsprogrammet på bakgrunn av forslaget og uttalelsene til dette. Det skal redegjøres for innkomne uttalelser og hvordan disse er vurdert og ivaretatt i fastsatt program. Kopi av fastsatt program skal sendes til dem som har avgitt uttalelse i saken. Avgjørelser etter denne bestemmelsen er ikke enkeltvedtak etter forvaltningsloven. Departementet kan i særlige tilfeller bestemme at departementet sender forslag til utredningsprogram på høring.

§ 22a fjerde, femte og nye sjette og syvende ledd skal lyde:

Rettighetshaver sender konsekvensutredningen til uttalelse til berørte myndigheter og interesseorganisasjoner og det kunngjøres samtidig i Norsk Lysingsblad at konsekvensutredningen er sendt på høring. Konsekvensutredningen, og så langt som mulig eventuelle relevante bakgrunnsdokumenter, skal gjøres tilgjengelig på Internett. Det skal settes en rimelig frist for uttalelser til konsekvensutredningen. Fristen bør ikke være kortere enn seks uker. Departementet kan i særlige tilfeller bestemme at departementet sender konsekvensutredningen på høring.

Departementet skal, på bakgrunn av høringen, ta stilling til om det er behov for tilleggsutredninger eller dokumentasjon om bestemte forhold. Eventuelle tilleggsutredninger skal forelegges berørte myndigheter og dem som har avgitt uttalelse til konsekvensutredningen til uttalelse før det fattes vedtak i saken. Fristen for uttalelse bør ikke være kortere enn to uker.

I departementets saksframlegg skal det fremgå hvordan virkningene av utbygningen og innkomne uttalelser er vurdert, og hvilken betydning disse er tillagt. Det skal vurderes i saksfremlegget om vilkår med sikte på å begrense og avbøte negative virkninger av vesentlig betydning skal settes. Departementet kan bestemme at det skal utarbeides et miljøoppfølgingsprogram med sikte på å overvåke og avbøte negative virkninger av vesentlig betydning.

Departementets avgjørelser etter paragrafen her er ikke enkeltvedtak etter forvaltningsloven.

§ 22c annet ledd nytt tredje punktum skal lyde:

Departementet kan pålegge rettighetshaver å utarbeide dokumentene tilknyttet konsekvensutredningen i de fremmede språk som er nødvendige.

§ 28 og § 29 skal lyde:

Søknad om tillatelse til anlegg og drift av innretninger som nevnt i loven § 4-3 første ledd skal omfatte en plan som skal inneholde beskrivelse av prosjektet og en konsekvensutredning. Uttalelser til konsekvensutredningen tas med i vurderingen ved godkjennelse av plan for anlegg og drift. Søknaden skal sendes departementet og Arbeids- og inkluderingsdepartementet med kopi til Oljedirektoratet og Petroleumstilsynet. Dersom en søknad fremmes av andre enn rettighetshaver etter en utvinningstillatelse, kommer bestemmelsene i § 8 til anvendelse så langt de passer.

eierforholdet til innretningen, rørledningens bestemmelsessted, rørledningens trasé, dimensjon og transportkapasitet.

fastsette tariffer for bruk av innretningen for eierens egen og for annen petroleum, gi pålegg om at innretningen skal tilknyttes andre innretninger, at kapasiteten skal økes og at innretningen skal ombygges for å kunne benyttes for andre typer petroleum enn den opprinnelig er bygget for. Pålegg som nevnt må ikke fordyre eller i urimelig grad vanskeliggjøre bruk av innretningen som er sikret etter godkjennelse av departementet. Kostnadene ved gjennomføring av pålegg som nevnt, skal etter departementets nærmere bestemmelse dekkes av den eller de som pålegg er gitt til fordel for eller tas i betraktning ved fastsettelse av tariff, bestemme hvilken petroleum som skal transporteres i rørledning, dog kan det ikke bestemmes at petroleum skal transporteres til fortrengsel for petroleum som er sikret transport i rørledning etter godkjennelse av departementet.

Plan for anlegg og drift av innretninger som nevnt i loven § 4-3 første ledd skal redegjøre for økonomiske, ressursmessige, tekniske og miljø- og sikkerhetsmessige forhold ved prosjektet. Dokumentasjon skal tilpasses prosjektets omfang.

opplysninger om rørledningens bestemmelsessted, trasé, dimensjon og transportkapasitet, samt kriterier for de valg som er gjort, opplysninger om eierforholdet til innretningen, beskrivelse av tekniske løsninger, herunder løsninger for å forebygge og minimalisere miljøskadelige utslipp, opplysninger om styringssystemer, herunder opplysninger om planlegging, organisering og gjennomføring av utbyggingen, opplysninger om drift og vedlikehold, opplysninger om økonomiske forhold, opplysninger om hvilke tillatelser, godkjennelser eller samtykker det er søkt om eller det planlegges søkt om etter ellers gjeldende lovgivning, dersom en innretning skal plasseres på landterritoriet eller sjøgrunn undergitt privat eiendomsrett, opplysninger om hvordan innretningene vil kunne disponeres ved avslutning av petroleumsvirksomheten, beskrivelse av tekniske tiltak for beredskap, opplysninger om andre forhold som er av betydning for ressursforvaltningen, andre opplysninger som kreves etter de til enhver tid gjeldende sikkerhetsforskrifter.

Departementet kan fravike kravet til dokumentasjon etter første ledd, herunder kreve alternative løsninger utredet.

Departementet kan etter søknad fra rettighetshaver gi fritak fra kravet om konsekvensutredning dersom prosjektet ikke gjelder transport av petroleum i rørledninger med en diameter på mer enn 800 mm og en lengde på mer enn 40 km, og den ellers ikke antas å ha vesentlige næringsmessige eller miljømessige virkninger. Bestemmelsene i § 20 fjerde ledd, § 22, § 22b annet ledd og § 22c gjelder tilsvarende. Bestemmelsene i § 22a gjelder tilsvarende så langt de passer.

Loven § 4-2, tredje, fjerde, sjette og syvende ledd gjelder tilsvarende for plan for anlegg og drift.

Ny § 30a skal lyde:

Før rettighetshaver kan utøve petroleumsvirksomhet som nevnt i punkt a) til c) nedenfor, kreves samtykke til oppstart eller videreføring fra Olje- og energidepartementet eller den det bemyndiger.

før en innretning eller deler av den tas i bruk første gang, før en innretning eller deler av den tas i bruk etter gjennomføring av større ombygginger eller modifikasjoner, eller før endring av bruksformål som ikke er omfattet av godkjent plan for utbygging og drift eller tillatelse til anlegg og drift av innretninger eller vedtak om disponering, jf. loven § 4-2 og § 4-3, før bruk av innretning utover den levetiden og de forutsetningene som er lagt til grunn for godkjennelse av plan for utbygging og drift eller tillatelse til anlegg og drift av innretninger eller vedtak om disponering, jf. loven § 4-2, § 4-3 og § 5-3.

§ 43 fjerde ledd skal lyde:

Avslutningsplan skal sendes departementet og Arbeids- og inkluderingsdepartementet med kopi til Oljedirektoratet og Petroleumstilsynet.

andre opplysninger som kreves etter de til enhver tid gjeldende sikkerhetsforskrifter.

§ 50 annet ledd skal lyde:

Rettighetshaver plikter å stille til rådighet for departementet og Oljedirektoratet årsberetning og regnskapsdata vedrørende virksomheten. Tilsvarende gjelder for rettighetshavers morselskap og eventuelle filialer registrert i Norge.

Ny § 50a skal lyde:

Rapportering til nasjonalbudsjettprosessen skal sendes departementet og Oljedirektoratet. Rapporteringen skal omfatte økonomiske selskapsdata, prosjekter, ressursvolum og prognoser for produksjon, kostnader og miljøutslipp som nærmere angitt av mottager.

§ 66 nytt sjette ledd skal lyde:

Lov 10. februar 1967 om behandlingsmåten i forvaltningssaker (forvaltningsloven) gjelder ikke for operatøren med unntak av saker hvor operatøren treffer enkeltvedtak i medhold av følgende bestemmelser: § 59 fjerde ledd siste punktum, § 61, § 62, § 64 første ledd siste punktum og denne paragraf tredje ledd. Vedtak fattet av operatøren i medhold av denne paragraf tredje ledd er likevel unntatt fra bestemmelsene i forvaltningsloven kapittel IV-VI og VIII. Departementet er klageinstans for vedtak fattet av operatøren.

Ny § 79a skal lyde:

Hendelser og andre forhold som medfører nedstengning, reduksjon av utvinning av petroleum eller som påvirker gjennomføring av aktiviteter i tråd med vedtak fattet i medhold av loven og forskriften, skal omgående varsles til Oljedirektoratet. Dette gjelder ikke i tilfeller hvor forholdet allerede er varslet til Petroleumstilsynet. Petroleumstilsynet vil i slike tilfeller omgående varsle Oljedirektoratet. Departementet kan fastsette nærmere bestemmelser om varsling og rapportering til Oljedirektoratet.

§ 85 syvende ledd skal lyde:

Bestemmelsen i denne paragraf skal heller ikke være til hinder for utveksling av informasjon med Arbeids- og inkluderingsdepartementet, Petroleumstilsynet og operatøren som nevnt i loven § 4-9 og forskriftens § 66.

II

Endringene trer i kraft straks.

Kommentarer til forskrift om endring i forskrift til lov om petroleumsvirksomhet, fastsatt ved kgl.res. 20. januar 2006

1) Oversikt over endringsforslagene

Forslagene til endringer i forskrift 27. juni 1997 nr. 653 til lov om petroleumsvirksomhet (petroleumsforskriften) er knyttet til forskjellige forhold.

EUs direktiv 2001/42/EF om miljøvurdering av visse planer og programmer (plandirektivet) er innlemmet i EØS-avtalen, jf. St.prp.nr.7 (2002–2003). Plandirektivet fastsetter regler om konsekvensutredning og høring av planer og programmer. Plandirektivet vil for petroleumsvirksomheten offshore få anvendelse i forbindelse med åpning av nye områder for petroleumsvirksomhet i medhold av petroleumsloven § 3-1. Forslag til endringer i petroleumsforskriften som følge av direktivet omtales nærmere under punkt i I).

Departementet foreslår at ordningen med godkjennelse av gassalgskontrakter i forskriftens § 19 erstattes med en rapporteringsordning. Dette omtales nærmere i punkt i II).

Videre foreslås enkelte tekniske endringer i petroleumsforskriften § 28 og § 29 om plan for anlegg og drift av innretninger (PAD) som følge av endringene i petroleumsloven § 4-2 og § 4-3, jf. Ot.prp.nr.46 (2002–2003). Samtidig foreslås enkelte endringer i saksbehandlingen ved konsekvensutredninger. Dette omtales i punkt III).

I punkt IV) redegjøres det for forslag til en ny bestemmelse som innfører krav om samtykke til visse aktiviteter.

Det foreslås inntatt en bestemmelse i petroleumsforskriften som regulerer anvendelsen av forvaltningsloven på Gasscos virksomhet. I medhold av lov 29. november 1996 nr. 72 om petroleumsvirksomhet (petroleumsloven) § 4-9 siste ledd er det hjemmel til å unnta Gassco sin virksomhet under det særlige operatøransvaret fra forvaltningsloven. Forslaget vil avklare i hvilke tilfeller forvaltningsloven får anvendelse. For enkelte operasjonelle avgjørelser fastsettes det unntak fra deler av forvaltningsloven. Dette omtales i punkt V).

Det foreslås endringer i bestemmelsene om opplysninger til nasjonalbudsjettprosessen samt en ny bestemmelse om varsling av uønskede hendelser i henholdsvis VI) og VII).

Det tas sikte på at endringene trer i kraft straks.

2) Høringsprosessen

Olje- og energidepartementet sendte forslag til endringer i petroleumsforskriften på høring 24. august 2005 med høringsfrist til 24. oktober 2005.

Det ble mottatt høringsuttalelser fra 18 høringsinstanser. Følgende høringsinstanser gav uttalelse: Arbeids- og sosialdepartementet, Finansdepartementet, Fiskeri- og kystdepartementet, Justis- og politidepartementet, Miljøverndepartementet, Oljedirektoratet, Petroleumstilsynet, Statens forurensningstilsyn, Direktoratet for naturforvaltning, Gassco AS, Oljeindustriens Landsforening, Norges Rederiforbund, Bellona, WWF-Norge, Natur og ungdom, Norges Naturvernforbund, DONG Norge AS, Lundin Norway AS og Pertra AS. Finansdepartementet og Fiskeri- og kystdepartementet hadde ingen merknader.

Høringsinstansene var i hovedsak positive til endringsforslagene. I tilfeller hvor høringsinstansene hadde avvikende syn er dette reflektert i tilknytning til det enkelte forslag i punkt I) til VII) under. Flere av merknadene fra høringsinstansene er innarbeidet i forslaget til forskrift og i forarbeidene, og kommenteres da ikke videre.

3) Endringsforslagene

I) EUs direktiv 2001/42/EF om vurdering miljøvirkning av visse planer og programmer (plandirektivet)

Europaparlaments- og rådsdirektiv 2001/42/EF om vurdering av miljøvirkningene av visse planer og programmer (plandirektivet) er innlemmet i EØS-avtalen, jf. St.prp.nr.7 (2002–2003) og Innst.S.nr.145 (2002–2003). I forbindelse med Ot.prp.nr.47 (2003–2004) ble det vedtatt endringer i plan- og bygningsloven for å gjennomføre direktivet innenfor denne lovens geografiske virkeområde. Plan- og bygningsloven gjelder i sjøområder ut til grunnlinjen. Plandirektivet er også relevant i forhold til utvinning av olje og gass etter petroleumsloven, som skjer utenfor grunnlinjen. Enkelte klagesaker fra miljøvernorganisasjoner har vist at det er behov for å synliggjøre hva som er virkeområdet for plandirektivet for petroleumsvirksomheten offshore.

Formålet med plandirektivet er å sikre høy grad av miljøbeskyttelse gjennom krav til miljøvurdering tidlig i beslutningsprosessen, og før rammene for enkeltprosjekter er lagt. Direktivet omfatter planer og programmer som sannsynligvis vil ha betydelige miljøvirkninger. Det omfatter planer og programmer i nærmere angitte sektorer, inkludert energisektoren. Planene/programmene omfattes av direktivet dersom de legger rammer for fremtidig tillatelse til gjennomføring av tiltak som omfattes av prosjektdirektivet (direktiv 85/337/EØF med endringsdirektiv 97/11/EF) anneks I (tiltak som alltid skal konsekvensutredes) eller anneks II (tiltak som skal vurderes nærmere). Planer som legger rammer for mindre områder og mindre endringer i planer omfattes i utgangspunktet ikke, med mindre det slås fast at de kan ha vesentlige konsekvenser. En plan/program er i EU-direktivet definert gjennom at den utarbeides eller vedtas av en myndighet, eller utarbeides av en myndighet med sikte på vedtak i parlament eller regjering ved en lovgivningsprosess. I tillegg skal krav om at planen/programmet skal gjennomføres være nedfelt i lov eller forskrift.

Forutsetningen for at direktivet får anvendelse i en sak er som nevnt at planen eller programmet legger føringer for senere beslutninger om utbygging av visse typer tiltak som listes opp i prosjektdirektivets vedlegg I eller II. Prosjektdirektivet er en del av EØS-avtalen og allerede innlemmet i petroleumsloven og -forskriften. Prosjektdirektivet får for petroleumsaktiviteten anvendelse i forbindelse med plan for utbygging og drift (PUD) og tillatelse til anlegg og drift (PAD). Grovt sett kan en si at plandirektivet gjelder for visse overordnede planer og programmer, mens prosjektdirektivet gjelder for visse konkrete prosjekter. For petroleumsvirksomheten er det åpning av nye områder for petroleumsvirksomhet etter lovens § 3-1 som faller inn under plandirektivets definisjon av en plan eller et program. Åpning av område legger rammene for fremtidige utbygginger i området, og det er krav om gjennomføring en planprosess i lovens § 3-1. Plandirektivet vil således få anvendelse for åpning av nye områder for petroleumsaktivitet i medhold av loven § 3-1.

Plandirektivet stiller krav om at det fremskaffes opplysninger om «vesentlige virkninger og rimelige alternativer», sett i forhold til hva slags informasjon som med rimelighet kan kreves når en tar hensyn til plannivå og detaljeringsgrad, utredninger ved etterfølgende planstadier etc. Konsekvensutredningen skal inneholde en vurdering av planens konsekvenser for miljø, helse, samfunn, naturressurser og sikkerhet, samt nødvendig datagrunnlag. Direktivet stiller krav om at berørte myndigheter og offentligheten skal informeres og gis anledning til å uttale seg. Videre stilles det krav om at det skal gis en redegjørelse for hvordan hensynet til miljø er innarbeidet i planen, hvordan konsekvensutredningen og uttalelsene til denne er tatt hensyn til og hvilke planer for miljøoppfølging og overvåkning som foreligger.

I direktivet heter det videre at «medlemsstatene skal overvåke de betydelige miljøvirkningene av gjennomføringen av planer og programmer, slik at de blant annet på et tidlig tidspunkt kan fastslå uforutsette negative miljøvirkninger, og kan treffe egnede utbedringstiltak». Direktivet har også regler som gir berørte tredjestater anledning til å delta i konsekvensutredningsprosessen.

I forbindelse med åpning av et område for petroleumsvirksomhet etter petroleumsloven § 3-1 har en allerede i petroleumsloven saksbehandlingsregler av samme type som de som er omtalt i plandirektivet. Det fremgår av petroleumsloven i dag at det før åpning av nye områder for petroleumsvirksomhet skal finne sted en avveining mellom de ulike interesser som gjør seg gjeldende på det aktuelle området. Under denne avveiningen skal det foretas en vurdering av de nærings- og miljømessige virkningene av petroleumsvirksomheten og mulige farer for forurensning, samt de økonomiske og sosiale virkningene petroleumsvirksomheten kan ha. Spørsmålet om åpning av nye områder skal forelegges lokale myndigheter og interesseorganisasjoner som kan ha særlig interesse i saken. Videre skal det ved offentlig kunngjøring gjøres kjent hvilke områder det foreligger planer om å åpne for petroleumsvirksomhet, og arten og omfanget av den virksomhet det gjelder. Interesserte skal gis en frist på minst tre måneder til å uttale seg. For øvrig er det opp til departementet i det enkelte tilfelle å avgjøre hvilken saksbehandling som skal følges.

Ovennevnte saksbehandlingsregler i petroleumsloven i forbindelse med åpning av områder for petroleumsvirksomhet innebærer at Norge allerede har bestemmelser som sikrer at en kan oppfylle kravene i plandirektivet. Departementet anser det likevel som hensiktsmessig at nærmere regler om dette fastsettes i petroleumsforskriften for å synliggjøre direktivets krav i norsk rett, og for å synliggjøre den saksbehandling som vil bli fulgt. Forslag om dette er inntatt i utkast til ny § 6a, § 6b, § 6c og § 6d, i nytt kapittel 2a. Disse reglene er utformet i tråd med tilsvarende regelverk under plan- og bygningsloven. Det anses ikke nødvendig med endringer i petroleumsloven.

Høringsuttalelser og departementets kommentarer:

De fleste høringsinstansene er generelt sett positive til forslaget om en presisering av plandirektivets anvendelse for petroleumsvirksomheten.

Miljøverndepartementet og Justis- og politidepartementet hadde merknader av teknisk art som i hovedsak er innarbeidet i forslaget her.

Statens forurensningstilsyn (SFT) foreslår at det presiseres i forskriften at konsekvensutredning ved åpning av nye områder for petroleumsvirksomhet skal omfatte alle faser av petroleumsvirksomheten, inkludert letevirksomhet, utbygging, drift og avvikling. Departementet er enig med SFT i at konsekvensutredningen må vurdere alle faser, og vil peke på at dette allerede følger av definisjonen av petroleumsvirksomhet i lovens § 1-6 c).

Bellona, Natur og Ungdom, Norges Naturvernforbund og WWF-Norge mener deler av setningene i § 6b første ledd siste punktum; «forhold som er tilfredsstillende utredet i annen overordnet konsekvensutredning skal ikke utredes på nytt», bør strykes. Departementet er enig i at setningen kan strykes da den er overflødig i tillegg til setningen i § 6c første ledd som fastslår at: «konsekvensutredningen skal så langt som mulig basere seg på foreliggende kunnskap og nødvendige oppdateringer.»

Natur og Ungdom og Naturvernforbundet peker i tilknytning til § 6a på at i tillegg til å se på de økonomiske konsekvensene av petroleumsvirksomheten generelt, også må se på økonomiske virkninger av utslipp til sjø for andre næringer. Departementet foreslår en ny § 6c bokstav c) som sammen med øvrige bestemmelser i kapittel 2a gjør det klart at dette er ment å omfattes.

Natur og Ungdom, Naturvernforbundet og Bellona mener at høringsfrister for tilleggsutredninger i forslaget § 6c siste ledd og 22a femte ledd er for kort. Departementet vil bemerke at dette er en minimumsfrister, og må avpasses etter forholdene. Videre at fristene er tilsvarende de som er fastsatt i forskrift om konsekvensutredninger etter plan- og bygningsloven. Departementet har lagt vekt på å oppnå stor grad av parallellitet med regelverket under plan- og bygningsloven.

Bellona gir i sin høringsuttalelse uttrykk for at plandirektivet også bør gis anvendelse ved tildeling av utvinningstillatelser etter petroleumsloven § 3-3. Departementet viser til det som er sagt over om virkeområde for plandirektivet, som konkluderer med at direktivet i Norge vil få anvendelse for åpning av nye område for petroleumsvirksomhet, og følgelig ikke ved tildelinger. Beslutningen om åpning av nye områder for petroleumsvirksomhet etter lovens § 3-1 er en forutsetning for, og ligger til grunn ved, fremtidige tildelinger av utvinningstillatelser i området. Det anses ikke hensiktsmessig, slik det norske systemet er utformet, å gi direktivet anvendelse på selve tildelingen av utvinningstillatelser. I Norge har en valgt et tidligere tidspunkt for å gjennomføre slike overordnede konsekvensutredninger som direktivet foreskriver, nemlig ved åpning av området. Etter at område er åpnet for petroleumsvirksomhet, med forutgående konsekvensutredningsprosess, og det er tildelt utvinningstillatelser, skal det etter det systemet i Norge foretas konsekvensutredninger i forbindelse med plan for utbygging og drift (PUD) eller plan for anlegg og drift (PAD), samt eventuelt for større områder samlet i medhold av lovens § 4-2 tredje ledd (regionale konsekvensutredninger – RKU). Departementet er kjent med at andre land har organisert konsekvensutredningsprosessen for petroleumsvirksomhet på andre måter. Det er i tråd med direktivet at landene har forskjellige måter som gjennomfører direktivet i intern rett.

Bellona gir uttrykk for at direktivet bør få anvendelse også på andre typer utredninger som ikke gjøres på grunnlag av krav i lov eller forskrift. Direktivet vil ikke formelt sett få anvendelse ved utredninger som gjøres uten at det er krav om dette i medhold av regelverket. Departementet legger imidlertid stor vekt på at eventuelle slike utredninger skal holde et høyt faglig nivå. Dette innebærer at også eventuelle slike utredninger i praksis skal oppfylle de krav som følger av gjeldende regelverk for konsekvensutredninger, så langt dette regelverket er relevant for den aktuelle utredningen. Dette har også vært praksis så langt i forbindelse med Utredning av konsekvenser av helårig petroleumsvirksomhet i området Lofoten-Barentshavet (ULB). Departementet foreslår at dette nå tydelig slås fast i forskriften. Departementet foreslår på denne bakgrunn at det inntas en bestemmelse som fastsetter at eventuelle andre overordnede konsekvensutredninger, som ikke i dag er omtalt i petroleumsloven eller -forskriften, skal følge tilsvarende saksbehandling som for åpning av område så langt disse bestemmelsene passer. Bestemmelse om dette er foreslått i § 6a siste ledd. Hva som vil være hensiktsmessig saksbehandling i slike tilfeller vil fastsettes konkret i forbindelse med den enkelte sak.

II) Endring i § 19 i petroleumsforskriften – avsetning av gass

Avsetning av gass fra norsk sokkel gjennom Gassforhandlingsutvalget (GFU) ble permanent avviklet fra og med 1. januar 2002. Med avviklingen av GFU ble et nytt gassforvaltningssystem etablert, der selskapene avsetter sin egen gass. Departementets godkjennelse av gassalgsavtaler er ikke nødvendig i dagens system, da selskapene vil sørge for effektiv avsetning. Den skattemessige behandlingen av gassalgsavtaler foretas av ligningsmyndighetene ved ligningsbehandlingen. Myndighetene ivaretar nødvendige ressursforvaltningshensyn ved bruk av andre virkemidler. Departementet er derfor kommet til at § 19 bør endres slik at en går bort fra et system med myndighetsgodkjennelse av gassalgsavtaler.

Myndighetene har imidlertid behov for samlet informasjon om forpliktelser rettighetshaver har inngått for leveranse av gass fra norsk sokkel. Slik informasjon vedrørende gassalgsforpliktelser vil benyttes som grunnlag for departementets arbeid knyttet til ressursforvaltning. Det foreslås på denne bakgrunn en bestemmelse som fastsetter at departementet skal motta opplysninger om inngåtte gassalgsforpliktelser. Som tidligere omfattes kun rik- og tørrgass av bestemmelsen. For ordens skyld presiseres det at bestemmelsen også omfatter nedkjølt rik- eller tørrgass, LNG.

Etter forslaget til ny bestemmelse kan departementet i særlige tilfeller bestemme at det skal gis opplysninger om vilkår i enkeltavtaler.

Høringsuttalelser og departementets kommentarer:

Oljedirektoratet peker på at lovens § 4-2 femte ledd, som stiller krav om departementets samtykke for inngåelse av vesentlige kontraktsmessige forpliktelser før PUD er godkjent, vil gjelde for inngåelse av gassalgskontrakter selv etter at forskriftens § 19 er opphevet. Departementet støtter denne påpekningen, men antar at dette i praksis kun vil være aktuelt hvor gass selges fra et bestemt felt, noe som ofte ikke er tilfellet.

Oljeindustriens Landsforening (OLF) mener det bør utarbeides en mal for rapporteringen for å redusere ressursbruken hos selskapene. Departementet vil utarbeide en slik mal hvor det vil legges vekt på at rapporteringen skal være enkel og lite ressurskrevende. OLF mener videre at årlig rapportering bør være tilstrekkelig. Departementet mener det er nødvendig med kvartalsvis rapportering som hovedregel, men åpner for at departementet kan fastsette andre intervall for rapporteringen basert på den enkelte rettighetshavers forventede gassalgsforpliktelser. Det vises for øvrig til at departementet etter forskriftens § 86 fjerde ledd i særlige tilfeller kan dispensere fra forskriften. Det vil blant annet være aktuelt å dispensere fra denne plikten dersom en rettighetshaver over lengre tid ikke har endringer i sine forpliktelser.

OLF kan ikke se behovet for at departementet skal kunne kreve opplysninger om vilkår i enkeltavtaler som foreslått i annet ledd. Departementet er enig i at en som hovedregel ikke vil ha behov for dette, men vil bemerke at det vil være aktuelt i særlige tilfeller å innhente opplysninger om vilkår i enkeltavtaler, når slike opplysninger bidrar til å bedre informasjonsgrunnlaget for de samlede leveranseforpliktelser for gass. Det er gjort tilpasninger i teksten for å ta hensyn til dette.

III) Oppdatering av bestemmelsene om PUD/PAD og KU i petroleumsforskriften

a) Oppdatering bl.a. i forhold til lovendringer

Som følge av endringen av petroleumsloven § 4-2 og § 4-3, jf. Ot.prp.nr.46 (2002–2003), gjøres det enkelte tekniske justeringer i petroleumsforskriften § 28 og § 29. Ordlyden endres fra «tillatelse til anlegg og drift av innretninger for transport og for utnyttelse av petroleum» til «tillatelse til anlegg og drift av innretninger». Kommunal- og regionaldepartementet erstattes med Arbeids- og inkluderingsdepartementet i § 20, § 28 og § 43. Videre fastsettes det i bestemmelsene at kopi av søknad om tillatelse skal sendes til Petroleumstilsynet samtidig med at kopi sendes til Oljedirektoratet. Dette er en naturlig konsekvens av delingen av Oljedirektoratet i to enheter, Oljedirektoratet og Petroleumstilsynet. Videre strykes bestemmelsen i § 20 første ledd siste punkt som fastsetter at kopi skal sendes Direktoratet for Brann- og eksplosjonsvern da disse oppgavene nå er overtatt av Petroleumstilsynet. I § 18 annet ledd annet punkt erstattes Direktoratet for Brann- og eksplosjonsvern med Petroleumstilsynet med tilsvarende begrunnelse.

b) Forenklinger etter modell fra tilsvarende regelverk i plan- og bygningsloven

Departementet foreslår at det fastsettes i § 22 og § 22a fjerde ledd at rettighetshaver selv sender utredningsprogram og konsekvensutredning på høring. Dette er i tråd med nytt tilsvarende regelverk under plan- og bygningsloven, jf. Ot.prp.nr.47 (2003–2004) pkt. 4.3.2. I tråd med tilsvarende regelverk under plan- og bygningsloven presiseres det at avgjørelser i selve konsekvensutredningsprosessen ikke er enkeltvedtak etter forvaltningsloven. Minimumsfrister fastsettes også i tråd med tilsvarende regelverk under plan- og bygningsloven.

Bestemmelsene som foreslås i § 22a nytt femte, sjette og syvende ledd og § 22c nytt tredje ledd reflekterer tilsvarende bestemmelser under plan- og bygningsloven. Forslaget innebærer blant annet at dagens system med hensyn til utarbeidelse av et eget sluttdokument (jf. forskriftens § 22a femte ledd) utgår. Det er etter departementets vurdering mer hensiktsmessig at de forhold som i dag omtales i sluttdokumentet, herunder oppsummering av virkninger av betydning og forslag til avbøtende tiltak og oppfølgende undersøkelser, innarbeides i det ordinære saksfremlegget.

Høringsuttalelser og departementets kommentarer:

Oljeindustriens Landsforening (OLF) og WWF-Norge er skeptiske til forslaget om å åpne for at rettighetshaver selv sender dokumenter på høring. OLF viser til at det er departementet som skal bestemme hvem som skal høres og høringsfrister, og som dermed etter OLFs oppfatning bør sende ut brev til høringsinstansene. Videre mener OLF at departementsbehandling sikrer alle parter innsyn i saksgangen i henhold til forvaltningsloven. Dersom selskapene selv skal stå for utsending av disse dokumentene, frykter OLF at det kan skapes situasjoner der den formelle prosessen blir uklar. WWF-Norge mener at utforming av høringen og oppsummeringen står i fare for å kunne få en ubalansert vinkling dersom rettighetshaver skal stå som ansvarlig.

Departementet er av den oppfatning at den foreslåtte ordningen vil øke kvaliteten på konsekvensutredningene. Ansvarsforholdene vil være tilstrekkelig klare ettersom det er departementet som er ansvarlig myndighet og som fastsetter utredningsprogrammet og avgjør om konsekvensutredningen er tilfredsstillende. Ved at rettighetshaver selv, nærmere bestemt operatøren, står for utsending av utkast til utredningsprogram og konsekvensutredning for alminnelig høring, og mottar høringsuttalelser til disse får operatøren og øvrige rettighetshavere en sterkere involvering i prosessen. Dette er positivt ettersom det er operatøren sammen med øvrige rettighetshaver som senere skal gjennomføre prosjektet. Operatøren og øvrige rettighetshavere er videre nærmest til i første omgang å vurdere høringsuttalelsene. Departementet vil foreta en selvstendig vurdering av forslaget til utredningsprogram og konsekvensutredningen basert på høringsuttalelsene og operatørens kommentarer til disse. Innsyn etter forvaltningsloven er ivaretatt ved at operatøren sender forslag til utredningsprogram og innkomne høringsuttalelser til departementet for fastsettelse av utredningsprogram, samt ved at konsekvensutredning med høringsuttalelser og operatørens merknader til disse sendes til departementet etter at høringen er gjennomført. Departementet har videre lagt vekt på parallellitet i regelverket ved at den foreslåtte ordningen er tilsvarende som for konsekvensutredninger etter plan- og bygningsloven. På departementets hjemmesider vil det videre legges ut veiledning til rettighetshaver om hvordan prosessen bør gjennomføres, herunder om høringsinstanser og -frister. Departementet mener således at de forholdene som OLF og WWF-Norge peker på er ivaretatt.

Pertra AS peker på at det bør gå tydeligere frem når rettighetshaver selv skal stå for utsendelse av forslag til utredningsprogram og konsekvensutredning, samt motta høringsuttalelser til disse, og når departementet skal gjøre dette. Departementet er enig i at dette bør avklares i forskriftsteksten. Departementet legger til grunn at den klare hovedregel vil være at rettighetshaver selv, det vil i praksis si operatøren, skal gjøre dette. På denne bakgrunn er ordlyden i forskriftsforslaget noe endret på dette punkt i forhold til det som ble sendt på høring. Dersom det er spesielle hensyn som tilsier det vil departementet derimot kunne bestemme at dette skal gjøres av departementet selv.

IV) Samtykke til oppstart og videreføring

Petroleumsvirksomheten er over tid blitt mer kompleks, bl.a. som følge av at deler av kontinentalsokkelen er blitt mer moden, og som følge av teknologiutviklingen. Innretninger til produksjon og rørledninger brukes over tid ofte til å betjene mer enn ett felt. Det innebærer igjen at virksomheten kan fremstå som mer faseinndelt enn tidligere. Også etter at plan for utbygging og drift (PUD) er godkjent eller tillatelse til anlegg og drift (PAD) av bl.a. rørledninger er gitt, endres og modifiseres innretningene for å tilpasses nye forutsetninger på feltet og/eller for å betjene andre felt. Innretninger vil også ofte kunne få anvendelse lenger enn opprinnelig antatt, som følge av at ressursgrunnlaget på feltet øker over tid.

Petroleumsloven § 4-1 om forsvarlig utvinning fastslår at rettighetshaver fortløpende skal vurdere utvinningsstrategi og tekniske løsninger og iverksette nødvendige tiltak, slik at ressurser ikke ødes. Dette innebærer bl.a. at rettighetshaver vil ha en kontinuerlig forpliktelse til å sørge for at de innretninger som brukes i virksomheten, alltid er slik utrustet og utformet at de bidrar til at reservoaret produseres best mulig. Denne plikten er en refleksjon av departementets plikt til god ressursforvaltning.

Som ressursmyndighet gir departementet og Oljedirektoratet i dag tillatelser og samtykker til undersøkelse (geologisk aktivitet), leting (tillatelse til leteboring) og utvinningstillatelser, utbygging og drift (godkjennelse av PUD), tillatelse til anlegg og drift av bl.a. rørledninger (PAD), årlig produksjon (produksjonstillatelse), fakling (faklingstillatelse) og disponering (vedtak om disponering på grunnlag av fremlagt disponeringsplan). De fleste av disse tillatelser/samtykker gis ved store milepæler i virksomheten, og derved ofte for svært lange tidsperioder.

Når et felt er satt i produksjon, er det således fra myndighetenes side en forventning om at rettighetshaverne gjør sitt beste for å få mest mulig ut av de lønnsomme ressursene i det enkelte felt. Rettighetshaver forventes dernest å søke å knytte andre lønnsomme tilleggsressurser til feltet. Derved vil både slike ressurser bli produsert på en enkel måte, samtidig som levetiden til vedkommende felt/innretning forlenges. Dette medfører samtidig at det ofte må foretas betydelige modifikasjoner, og derved også investeringer på innretninger og rørledninger. Dersom modifikasjonene på innretningen og/eller forutsetningene for feltutbyggingen endres vesentlig, kan departementet i slike tilfelle kreve ny eller endret plan for utbygging og drift (PUD). I praksis ser man likevel ofte slik at de nødvendige modifikasjoner på felt og innretninger, ikke er av en slik størrelsesorden at det vil kreves ny eller endret PUD. Det er likevel et behov for en mer formalisert behandling også av slike mindre endringer i planer for utbygging og drift og modifikasjoner på feltene.

Departementet er derfor kommet til at det bør være bedre samsvar enn i dag mellom de samtykker til å drive petroleumsvirksomhet som kreves på myndighetssiden og de faser petroleumsvirksomheten utøves i. Departementet ønsker å komme i inngrep med de ulike faser av petroleumsvirksomheten, også ved milepæler etter at PUD er godkjent og tillatelse til anlegg og drift av innretninger er gitt. Derved vil rettighetshaverne måtte fremlegge en status for aktivitetene for departementet også i tiden etter disse vedtakene, hvilket de altså ikke i særlig grad må i dag. Krav om særskilt samtykke til oppstart og til å videreføre virksomheten i en ny fase, antas derved å ville bidra til bedre styring fra rettighetshavers side av at de forutsetninger, herunder kostnadsforutsetninger, for utbygging og drift som ble godkjent i PUD eller i tillatelse til anlegg og drift (PAD) faktisk blir oppfylt.

På denne bakgrunn foreslår departementet en ny § 30a i petroleumsforskriften. Bestemmelsen foreslås inntatt i forskriftens kapittel 4 om utvinning m.v. av petroleum, fordi kravene til samtykke vil få anvendelse i fasen etter at utbygging av felt og anlegg av infrastruktur er skjedd.

Bestemmelsen innebærer at rettighetshaver må ha særskilt samtykke til oppstart og til å videreføre sin petroleumsvirksomhet i en ny fase, også etter at PUD er godkjent og/eller tillatelse til PAD er gitt.

Bestemmelsen vil få anvendelse før et felt eller en rørledning settes i drift. Det betyr at innretningene på feltet ikke kan tas i bruk før departementet eller den det bemyndiger har akseptert at utbyggingen er gjennomført i samsvar med de forutsetninger for god ressursforvaltning som en PUD og/eller PAD er tuftet på.

Når en innretning er vesentlig ombygget eller modifisert, vil det også være krav om særskilt samtykke. Dette vil bl.a. kunne gjelde i tilfelle der en innretning skal tas i bruk som vertsplattform for et felt som tilknyttes den eksisterende innretningen.

Når en innretning er ombygget eller modifisert slik at dens levetid forlenges utover det som er forutsatt i godkjent PUD, vil det være krav om samtykke fra departementet eller den det bemyndiger etter bestemmelsens punkt c). En slik forlengelse av en innretnings levetid vil kunne være aktuelt når det oppdages tilleggsressurser i feltet, eller det iverksettes tiltak for økt utvinning.

Det følger av utkastet til ny bestemmelse at samtykke kreves fra departementet, eller den departementet bemyndiger. Det siktes i dette tilfellet til at det kan være aktuelt å delegere denne myndigheten til Oljedirektoratet.

Høringsuttalelser og departementets kommentarer:

Arbeids- og sosialdepartementet (ASD) og Petroleumstilsynet (Ptil) mener det kan være uheldig å bruke begrepet samtykke, da det allerede foreligger samtykkeordninger på HMS-området. Ptil foreslår begrepsbruk i retning av tillatelse til enkelte petroleumsaktiviteter, deltillatelse eller lignende.

Departementet vil peke på at samtykkebegrepet i dag allerede brukes flere steder utenfor HMS-området, herunder i petroleumsloven (§ 3-9, § 4-2, § 5-1, § 5-5, § 6-4, § 7-7, § 10-5, § 10-12) og petroleumsforskriften (bl.a. § 20, § 66, § 72, § 73). Det avgjørende for å unngå sammenblanding blir derfor hva en samtykker til. Departementet foreslår på denne bakgrunn å gjøre en tilføyelse i § 30a som følger: samtykke til oppstart og videreføring. Departementet anser at dette tar hensyn til kommentarene fra ASD og Ptil.

Oljedirektoratet (OD) ser behov for å gi utfyllende regler i underliggende regelverk knyttet til saksbehandlingen av samtykkebestemmelsen, herunder hva samtykkesøknaden skal omfatte. Departementet anser at dette kan være nyttig og vil sammen med OD vurdere nærmere eventuelle utfyllende regler.

Lundin Norway AS og Pertra AS er bekymret for at bestemmelsen medfører mer administrasjon og lavere effektivitet i saksbehandlingen. Departementet mener at denne ordningen kan innføres uten at det medfører særlig merarbeid for verken selskapene eller myndighetene. Ved den praktiske gjennomføringen av denne ordningen vil departementet legge vekt på at den utformes slik at det legges til rette for effektiv saksbehandling hos selskapene og hos myndighetene.

Oljeindustriens Landsforbund (OLF) og Rederiforbundet, sammen med de ovennevnte selskapene, etterlyser en nærmere avklaring av når plikten inntrer etter pkt. b) første alternativ gjennomføring av større ombygninger eller modifikasjoner. Departementet er enig i at det er viktig å kunne få tidlig avklaring på dette punktet. Departementet legger derfor til grunn at departementet vil ta stilling til om det er tale om en større ombygning eller modifikasjon som krever samtykke etter forskriftens § 30a bokstav b) i forbindelse med at departementet treffer vedtak i medhold av petroleumsloven § 4-2 syvende ledd, om godkjennelse av vesentlige avvik fra eller endring av forutsetningene for godkjent PUD.

OLF mener det bør presiseres i forskriftsteksten at samtykke kan innhentes før bygging/modifisering/ombygging settes i gang, ikke bare før bruk, slik at man ikke risikerer å sette i gang tiltak som ikke blir godkjent. Departementet vil bemerke at det er hovedregelen i lovens § 4-2 og § 4-3 om godkjennelse av PUD og PAD-tillatelse at prosjekter godkjennes/tillatelse gis før byggearbeidene starter. Disse bestemmelsene vil gjelde som tidligere. Den foreslåtte bestemmelsen kommer i tillegg og vil få anvendelse når innretningen er bygget/modifisert/ombygget. Vedtak etter § 30a blir således en slags «ferdigattest» på det arbeidet som en har gjennomført i tråd med forutsetningene i vedtaket etter lovens § 4-2 eller § 4-3.

V) Gassco og forholdet til forvaltningsloven

Etter petroleumsloven § 4-9 siste ledd er det anledning til å unnta den som har et særlig operatøransvar etter petroleumsloven § 4-9 første ledd fra forvaltningslovens virkeområde. Gassco AS er utpekt til å ha et særlig operatøransvar etter bestemmelsen, og i det følgende vurderes anvendelse av forvaltningsloven på selskapet og behov for unntak i medhold av § 4-9 siste ledd.

Gasscos virksomhet:

Gassco er tillagt en sentral rolle i det norske gassforvaltningssystemet. De fleste gassrørledningene og transportrelaterte anleggene på og fra norsk kontinentalsokkel, gassterminalene på Kårstø og Kollsnes, samt de norske mottaksterminalene i utlandet er samlet i en enhetlig eierstruktur kalt Gassled hvor Gassco er operatør. Gassco har også operatøroppgaver tilknyttet enkelte anlegg som ikke er en del av Gassled. Gassco har som operatør ansvar for driften og for samordning av videreutviklingen av gassforvaltningssystemet. Gasscos operatøransvar er blant annet fastslått i petroleumsloven § 4-9 samt i petroleumsforskriften § 66 og § 59 siste ledd. Videre er det i disse bestemmelsene slått fast at Gassco er ansvarlig for håndhevelse av adgangsregimet for Gassled, samt at Gassco i enkelte tilfeller kan gi pålegg til brukere og rettighetshavere. Dette er et utvidet operatørbegrep i forhold til det alminnelige operatøransvaret som er avtalebasert, bl.a. gjennom operatøravtaler mellom operatøren og rettighetshaver. Det alminnelige operatøransvaret er omhandlet i petroleumsloven § 1-6 k) og § 3-7. Det utvidede operatøransvaret betegnes i petroleumsloven § 4-9 som det særlige operatøransvar. Det alminnelige og særlige operatøransvaret betegnes i det følgende også med samlebetegnelsen operatøransvaret/-oppgavene.

For så vidt gjelder Gasscos utførelse av operatøroppgavene er det fastslått i petroleumsloven § 4-9 annet ledd og i forskriftens § 66 første ledd at Gassco skal opptre nøytralt og ikke-diskriminerende. Det er videre fastslått at utførelsen av operatøroppgavene skal skje i tråd med forsvarlig tekniske og sunne økonomiske prinsipper. Videre plikter Gassco å hindre at andre får adgang eller kjennskap til forretningshemmeligheter selskapet får vite om. Gassco har ikke eierinteresser i gasstransportsystemet og eier ikke egen gass. Gassco er således godt posisjonert til å løse operatøroppgavene nøytralt og effektivt.

Rettstilstanden i dag med hensyn til anvendelse av forvaltningsloven for Gassco

Forvaltningsloven § 1 første punktum fastsetter at loven får anvendelse på virksomhet som drives av et forvaltningsorgan. Gassco er organisert som et aksjeselskap. Selskapet ivaretar et bredt spekter av oppgaver, hovedsakelig av privatrettslig art. Gasscos virksomhet er regulert både i petroleumsloven og -forskriften, samt i operatøravtaler med rettighetshaverne. Departementet er av den oppfatning at selskapet er å anse som et privat rettssubjekt og ikke et forvaltningsorgan. Forvaltningsloven vil således ikke få anvendelse på selskapets virksomhet generelt.

§ 59 fjerde ledd siste punktum og § 64 første ledd, som fastsetter at Gassco kan nekte adgang når vilkårene for adgang ikke er oppfylt; § 61, herunder også § 62, om fordeling av ledig kapasitet; § 66 tredje ledd pålegg til en bruker, i den grad dette ikke er regulert i transportavtalen, eller til en rettighetshaver om å tilpasse sin virksomhet.

Forvaltningsloven vil få anvendelse for Gasscos virksomhet i de ovenfor nevnte saker.

Bakgrunnen for hjemmel i petroleumsloven § 4-9 fjerde ledd til å gjøre unntak fra forvaltningsloven

I Ot.prp.nr.46 (2002–2003) under særmerknadene til lovens § 4-9 fjerde ledd sies det følgende om behovet for å fastsette unntak for Gasscos virksomhet under operatøransvaret:

«Den som tillegges det særlige operatøransvaret vil måtte ta en mengde beslutninger på kort tid. Disse beslutningene vil kunne være av ulik karakter, blant annet beslutninger om hvem som skal få adgang til oppstrøms gassrørledningsnett og tilknyttede anlegg, samt pålegg til brukere og rettighetshavere (...). I den grad tidsaspektet og beslutningenes karakter innebærer at forvaltningslovens bestemmelser ikke er anvendelige i praksis, gir bestemmelsen mulighet til å unnta operatørens virksomhet fra forvaltningsloven (...). I tillegg vil usikkerhet med hensyn til om forvaltningsloven (...) kommer til anvendelse på beslutninger, i seg selv kunne være problematisk for operatøren som løpende skal operere et komplekst og sammensatt system og således gi grunnlag for unntak etter bestemmelsen her.»

Forslaget til ny bestemmelse om anvendelse av forvaltningsloven for Gassco

Det foreslås presisert i petroleumsforskriften at forvaltningsloven ikke kommer til anvendelse for Gasscos virksomhet med unntak av tilfeller hvor Gassco fatter enkeltvedtak i medhold av nærmere fastsatte bestemmelser i petroleumsforskriften. Dette omfatter § 59 fjerde ledd siste punktum, § 61, § 62, § 64 første ledd siste punktum og § 66 tredje ledd.

Departementet ser behov for å gjøre unntak fra kapittel IV-VI og VIII i forvaltningsloven for vedtak fattet i medhold av petroleumsforskriftens § 66 tredje ledd. Det vil si vedtak som gjelder pålegg til bruker eller til rettighetshaver om å tilpasse sin virksomhet. Unntaket er begrunnet i at beslutningens karakter og tidsaspektet her gjør at bestemmelsene i forvaltningsloven kapittel IV-VI og VIII ikke er anvendelige i praksis. Som operatør må Gassco fatte en rekke operative beslutninger innenfor knappe tidsrom. Et vedtak etter § 66 tredje ledd vil ofte være rene faktiske handlinger som foretas i Gasscos kontrollrom på Bygnes innenfor hvert enkelt døgn. Kompetansen etter § 66 tredje ledd er begrenset til tilfeller av uforutsette hendelser. Gasscos myndighet er videre begrenset til pålegg for kortere perioder. Gassco er pålagt å utarbeide egne prosedyrer for anvendelse av bestemmelsen i samråd med berørte parter. Det presiseres at Gasscos avgjørelser om reduksjon eller full stans i naturgassleveranser rettet mot eksisterende brukere, fordi gassen på et gitt tidspunkt ikke oppfyller de spesifikasjoner som kreves, ikke er å anse som et enkeltvedtak. Slike avgjørelser hører inn under driften av rørledningsnettet, og dekkes ikke av området for utøvelse av forvaltningsmyndighet. Forholdet er regulert gjennom de enkelte transportavtaler.

Angivelsen av bestemmelsene hvor forvaltningsloven skal få anvendelse på Gasscos virksomhet i utkastet til ny § 66 sjette ledd første punktum er uttømmende.

Forslaget til ny § 66 sjette ledd tilsvarer i hovedtrekk de saksbehandlingsregler som gjelder for Statnetts virksomhet, jf. forskrift 7. mai 2002 nr. 448 om systemansvaret i kraftsystemet § 28.

Operatørens vedtak kan bringes inn for departementet etter petroleumsforskriftens § 68 og vil da behandles etter reglene i forvaltningsloven kapittel VI.

Høringsuttalelser og departementets kommentarer:

Lovavdelingen i Justis- og politidepartementet (JD) foreslår at en gjør en lovteknisk tilpasning i bestemmelsen i forhold til det utkastet som ble sendt på høring. Endringen er innarbeidet i utkastet her. Lovavdelingens forslag er å eksplisitt fastslå at forvaltningsloven ikke gjelder for Gassco, med unntak for saker hvor Gassco treffer enkeltvedtak etter de nevnte bestemmelser.

Oljeindustriens Landsforbund (OLF) mener det bør fastsettes at vilkår og prosedyrer som fastsettes av Gassco i henhold til petroleumsforskriftens § 59 fjerde ledd første punktum anses som enkeltvedtak etter forvaltningsloven. Første punktum lyder: «(o)peratøren fastsetter de nærmere vilkår og prosedyrer for anvendelsen av denne bestemmelsen etter konsultasjon med eiere og brukere av oppstrøms gassrørledningsnett.» OLF peker på at dette for eksempel kan være fastsettelse av endringer i bookingmanual, som er en nærmere operasjonalisering av prinsippene av adgang. OLF mener at det er viktig at man her har en klageadgang til departementet. Videre peker OLF på at dette kan omfatte betingelser knyttet til kvalifisering av skipere, herunder finansielle krav. OLF peker på at det kan være tvilsomt hvorvidt avgjørelser etter § 59, fjerde ledd første punktum er et enkeltvedtak. I flere relasjoner mener OLF det er mer naturlig å klassifisere slike vedtak som forskrift. Det vil da etter OLFs oppfatning være naturlig å anvende reglene om enkeltvedtak analogisk slik at reglene i forvaltningslovens kap. IV, V og VI anvendes. Det pekes i denne forbindelse spesielt på at Gasscos avgjørelser relatert til bl.a. utforming av booking manualen skal kunne påklages til departementet. I samme stilling som de ovennevnte vilkår og prosedyrer, plasserer OLF de prosedyrer som skal utarbeides i medhold av § 66 tredje ledd tredje punktum, om tilpasning av leveranser av gass. Disse bør etter OLFs oppfatning også kunne påklages til departementet.

Gassco har i sin høringsuttalelse kommentert på synspunktene fra OLF på dette punktet. Etter Gasscos vurdering er vilkår og prosedyrer fastsatt med hjemmel i § 59 fjerde ledd første punktum og § 66 tredje ledd tredje punktum ikke å oppfatte som enkeltvedtak og kan følgelig ikke påklages med hjemmel i forvaltningsloven. Gassco kan ikke se at det foreligger et reelt behov for å innføre klageadgang i forhold til disse vilkårene og prosedyrene så lenge det er adgang til å påklage enkeltvedtak etter § 59 fjerde ledd siste punktum og tilpasninger etter § 66 tredje ledd utover kortere tidsrom krever departementets samtykke. Gassco viser også til at prosedyren blir fastlagt etter en prosess der alle berørte parter blir gitt anledning til å uttale seg.

Departementet finner at det ikke vil være hensiktsmessig å ha en klageadgang på generelle prosedyrer og vilkår fastsatt av Gassco i medhold av forskriftens § 59 fjerde ledd første punktum og 66 tredje ledd tredje punktum. Departementet kan i hovedsak slutte seg til Gasscos vurdering. Prosedyrene og vilkårene det er tale om er mer å sammenligne med forskrifter enn enkeltvedtak. Etter forvaltningsloven kan forskrifter som hovedregel ikke påklages, men enkeltvedtak fattet i medhold av en forskrift kan påklages. Det er altså som hovedregel gjennom konkrete saker en part kan få prøvet om et vedtak er gyldig. Dette bidrar til å sikre at myndighetene ved klagebehandling behandler saker som det er et konkret behov for å løse og som er brakt inn av den som en avgjørelse direkte retter seg mot eller som saken ellers direkte gjelder, det vil si krav om s.k. rettslig klageinteresse.

VI) Opplysninger om planer og budsjett til nasjonalbudsjettprosessen

Petroleumsloven har en vid angivelse av hvilke opplysninger som kan kreves avgitt av en rettighetshaver, blant annet i § 10-4. Departementet ønsker å presisere rammen for gjeldende praksis om innhenting av opplysninger som grunnlag for innsamling av data til nasjonalbudsjett og revidert nasjonalbudsjett (RNB), samt investeringsstatistikk. Justeringene innebærer ikke en utvidet innrapportering i forhold til gjeldende praksis, men presiserer denne.

Endringene i § 50 annet ledd vil gi en klar angivelse av rammene for innsamling av de regnskapsdata som samles inn i forbindelse med rapportering til nasjonalbudsjett/revidert nasjonalbudsjett og rapportering av historiske letekostnader (samarbeid med Statistisk sentralbyrå (SSB)), og eventuelle andre regnskapsdata som kan bidra til en bedre ressursforvaltning. Endringen er gjort for å presisere at bestemmelsen gjelder «data fra regnskap» i motsetning til «regnskap» som kan tolkes som et bestemt dokument, «regnskapet».

Ny § 50a om rapportering til nasjonalbudsjettprosessen vil presisere rammene for innsamling av data til nasjonalbudsjett og revidert nasjonalbudsjett. Bestemmelsen vil også bidra til å synliggjøre det samlede innrapporteringssystemet bedre enn hittil.

Det er ikke siktemålet med de nevnte forslagene til endringer å øke den samlede innrapportering til myndighetene.

Høringsuttalelser

Ingen av høringsinstansene hadde merknader til dette punktet.

VII) Varsling og rapportering

Det er behov for at Oljedirektoratet (OD) får rask informasjon om faktiske forhold av betydning knyttet til gjennomføringen av vedtak om leteboringer, utbygginger (PUD/PAD) og felt i drift. OD vil rapportere til departementet. Det foreslås derfor en bestemmelse som pålegger rettighetshaver en varslingsplikt for hendelser og andre forhold som medfører nedstengning, reduksjon av utvinning eller påvirker gjennomføring av aktiviteter i tråd med vedtak fattet i medhold av loven og forskriften. Departementet kan fastsette nærmere bestemmelser om varsling og rapportering. Bestemmelsen foreslås tatt inn som § 79a i forskriften. Ordlyden er noe endret i forhold til den teksten som ble sendt på høring.

Bestemmelsen omfatter forhold som har betydning for leting etter, utvinning og leveranse av petroleum både for offshore- og landanlegg. Bestemmelsen er ment å omfatte forhold av en viss varighet eller størrelse. I hvilke tilfeller et forhold skal varsles vil også til en viss grad være avhengig av feltets eller anleggets størrelse og betydning. Olje- og energidepartementet og OD har, som sektorforvaltere, et informasjonsbehov som omfatter alle forhold knyttet til ressursforvaltning. Departementet vil, i tett samarbeid med og etter innspill fra OD, se på hvilke nærmere bestemmelser som skal oppstilles om varsling og rapportering etter denne bestemmelsen.

Høringsuttalelser og departementets kommentarer:

Arbeids- og sosialdepartementet (ASD) viser til varslingsplikten på HMS-området, jf. opplysningspliktforskriften § 11. ASD peker i den forbindelse på at en regelfestet varslingsplikt på ressursforvaltningsområdet kan innebære en plikt til rapportering etter forskjellige regelverk fra samme pliktsubjekter. Dette mener ASD er uheldig fordi det kan føre til uklare ansvarsforhold på myndighetssiden, i tillegg til at det må anses som lite brukervennlig overfor næringen. ASD er derfor av den oppfatning at det er mest hensiktsmessig å legge til grunn den eksisterende administrative ordningen mellom Petroleumstilsynet (Ptil) og Oljedirektoratet for formidling av informasjon.

Oljeindustriens Landsforbund (OLF), Pertra AS og Lundin Norway AS har liknende merknader som ASD og peker på at det er uheldig at man i krisesituasjoner skal måtte forholde seg til to ulike instanser. Disse instansene mener at det er tilstrekkelig at det rapporteres til Ptil og at myndighetene koordinerer informasjonsflyten seg imellom.

Departementet merker seg uttalelsene fra både ASD og de øvrige instansene som har uttalt seg, og er enig i at bestemmelsen til en viss grad vil kunne medføre krav til rapportering om det samme forhold etter forskjellige regelverk. Dette henger sammen med at hendelser som har betydning for helse, miljø og sikkerhet (HMS) ofte også vil ha betydning for ressursforvaltning og vice versa. Dette er imidlertid ikke alltid tilfelle. Det kan tenkes at et forhold har betydning for ressursforvaltningen uten at det har sider til HMS. Det er i disse tilfellene nødvendig med en selvstendig hjemmel om varsling og rapportering i petroleumsforskriften. Departementet mener varslingsrutiner kan etableres på en måte som ikke vil medføre særlig ekstra byrde for selskapene. Departementet vil legge til rette for at rapporteringen kan skje rimelig enkelt ved at det etableres maler for rapportering som letter arbeidet for rettighetshaver. Oljedirektoratet vil utarbeide slike maler for rapporteringen, og gjøre disse tilgjengelige på hensiktsmessig måte. I de tilfeller hvor en HMS-sak er rapportert til Petroleumstilsynet og det er en sak som medførte nedstengning, reduksjon av utvinning eller påvirket gjennomføring av aktiviteter i tråd med vedtak fattet i medhold av petroleumsloven og -forskriften, legger departementet til grunn at en kan basere seg på eksisterende ordning. Eksisterende ordning vil si at i slike tilfeller vil Petroleumstilsynet varsle Oljedirektoretat. I de tilfeller hvor det er tale om rapportering etter forskjellige regelverk antar departementet på denne bakgrunn at den ekstra arbeidsbyrden for rettighetshaver er meget beskjeden, og at høringsinstansenes merknader således er ivaretatt.