Innstilling til Stortinget fra kommunal- og forvaltningskomiteen

Innstilling fra kommunal- og forvaltningskomiteen om Representantforslag fra stortingsrepresentantene Karin Andersen, Une Bastholm og Bjørnar Moxnes om en foreldelsesfrist for tilbakekall av statsborgerskap

I dokumentet fremmes følgende forslag:

Stortinget ber regjeringen om å utrede en foreldelsesfrist som etter en gitt tid avskjærer anledningen til å tilbakekalle et statsborgerskap etter statsborgerloven § 26 annet ledd, med sikte på innføring av en slik regel så snart som mulig.

Stortinget ber regjeringen utrede innføringen av en frist for hvor lang tid det kan gå fra det er sendt forhåndsvarsel om tilbakekall av statsborgerskap, til en sak må være avklart hos utlendingsmyndighetene i første instans.

Stortinget ber regjeringen komme tilbake til Stortinget med et lovforslag om å innføre krav om dobbelt statsborgerskap for å tilbakekalle statsborgerskap.»

Det vises til dokumentet for en nærmere beskrivelse av forslagene.

Komiteen har i brev av 20. november 2018 til Kunnskapsdepartementet ved statsråd Jan Tore Sanner bedt om en vurdering av forslaget. Statsrådens uttalelse følger av vedlagte brev av 10. desember 2018.

Komiteen, medlemmene fra Arbeiderpartiet, Masud Gharahkhani, Stein Erik Lauvås, Eirik Sivertsen og Siri Gåsemyr Staalesen, fra Høyre, Norunn Tveiten Benestad, Kari-Anne Jønnes, Mari Holm Lønseth og Ove Trellevik, fra Fremskrittspartiet, Jon Engen-Helgheim og Kari Kjønaas Kjos, fra Senterpartiet, Heidi Greni og Willfred Nordlund, fra Sosialistisk Venstreparti, lederen Karin Andersen, og fra Kristelig Folkeparti, Torhild Bransdal, viser til at forslagsstillerne ønsker innføring av en foreldelsesfrist som etter en gitt tid avskjærer anledningen til å tilbakekalle et statsborgerskap etter statsborgerloven § 26 annet ledd, med sikte på innføring av en slik regel så snart som mulig. Forslagsstillerne ønsker også å endre statsborgerloven slik at det innføres krav om dobbelt statsborgerskap for å tilbakekalle statsborgerskap. Forslagsstillerne ønsker videre en frist for hvor lang tid det kan gå fra det er sendt forhåndsvarsel om tilbakekall av statsborgerskap, til en sak må være avklart hos utlendingsmyndighetene i første instans.

Komiteen viser til at da Stortinget behandlet Dokument 8:33 S (2016–2017) Representantforslag om domstolsbehandling ved tilbakekallelse av statsborgerskap i mai i fjor, foreslo et mindretall fra Kristelig Folkeparti, Venstre og Sosialistisk Venstreparti å be regjeringen om å utrede en foreldelsesfrist, som etter en gitt tid avskjærer anledningen til å tilbakekalle et statsborgerskap etter statsborgerloven § 26 annet ledd. Forslaget ble ikke vedtatt. I Innst. 269 S (2016–2017) understreker et flertall i kommunal- og forvaltningskomiteen at domstolene i forbindelse med vurderingen av tilbakekall må foreta en forholdsmessighetsvurdering. Her må blant annet botid og hvor lenge man har hatt statsborgerskapet, vurderes.

Komiteen viser til at et forslag om å endre statsborgerloven slik at tilbakekall av statsborgerskap skjer ved dom, ble sendt på høring 5. november 2018. Høringsfristen var 17. desember 2018. Forslaget følger opp Stortingets anmodningsvedtak av 9. mai 2017, jf. Dokument 8:33 S (2016–2017) og Innst. 269 S (2016–2017). I høringsnotatet påpeker regjeringen at rettssikkerheten kan styrkes på andre måter enn å bringe saken direkte inn for domstolen, og har vist til et alternativt forslag som vil styrke rettssikkerheten i saker om tilbakekall av statsborgerskap.

Komiteen viser til at i ovennevnte høringsnotat foreslår departementet blant annet å lovfeste uttrykkelig at det skal foretas en forholdsmessighetsvurdering i saker om tilbakekall av statsborgerskap. Departementet foreslår at temaet for forholdsmessighetsvurderingen skal være om konsekvensene av tilbakekall er forholdsmessige, sett hen til statsborgerens tilknytning til Norge på den ene siden og forholdets alvor på den andre siden. I forholdsmessighetsvurderingen skal det blant annet legges vekt på:

Hvor lenge personen har vært norsk statsborger, og eventuelt hvilke andre statsborgerskap personen har.

Personens tilknytning til Norge. Her vil personens botid i Norge, slektninger personen har i Norge og personens alder ved ankomst til Norge være relevant. Dette må ses opp mot tilknytning til andre land personen eventuelt har statsborgerskap i.

Om personen har familie og eventuelt mindreårige barn i Norge, og om familielivet ble etablert før eller etter at personen burde forstått at tap av statsborgerskap kunne vært aktuelt.

Graden av integrering gjennom blant annet utdannelse eller arbeid.

Komiteen viser til at det i høringsnotatet også ble fremmet forslag om lovendringer for å presisere at barn og barnebarn som hovedregel ikke kan miste statsborgerskapet som følge av feil begått av barnets foreldre eller besteforeldre. Det foreslås at det skal kunne gjøres et begrenset unntak fra hovedregelen i tilfeller der barnet har en liten tilknytning til Norge. Dette gjelder barn med mindre enn tre års botid, som har fått statsborgerskap ved fødsel, adopsjon eller som biperson til foreldrenes søknad. Det skal foretas en forholdsmessighetsvurdering, hvor hensynet til barnets beste skal være et grunnleggende hensyn. Barn som selv har oppfylt krav om botid og opphold i Norge i forbindelse med søknad om norsk statsborgerskap, vil ha en egen tilknytning til riket. Disse barna vil etter forslaget ikke kunne miste statsborgerskapet som følge av feil begått av foreldre eller besteforeldre. Det foreslås at barns statsborgerskap ikke under noen omstendighet skal tilbakekalles dersom barnet dermed blir statsløst.

Komiteens flertall, medlemmene fra Arbeiderpartiet, Høyre, Fremskrittspartiet, Senterpartiet og Kristelig Folkeparti, mener det er viktig at myndighetene har mulighet til å tilbakekalle statsborgerskap, også i tilfeller der det har gått lang tid. Flertallet mener forslaget til nytt lovverk vil ivareta både hensynet til personer som står i fare for å få tilbakekalt sitt statsborgerskap, og myndighetenes behov for å handle i tilfeller der statsborgerskap er gitt på feil grunnlag.

Komiteens medlemmer fra Senterpartiet mener det er gode grunner til å vurdere praksis rundt tilbakekall av statsborgerskap for å sikre ivaretakelsen av de involverte personene. Belastningen for den enkelte som får tilbakekalt statsborgerskapet, er naturligvis særdeles krevende. Det er likevel tungtveiende grunner til ikke å åpne for den straffefriheten forslaget i praksis innebærer. Innføring av foreldelsesfrist vil kunne sende et signal om at det etter en tid ikke vil få konsekvenser å oppgi uriktige opplysninger for å få innvilget statsborgerskap. Det ville kunne skape en uheldig presedens og i ytterste konsekvens svekke legitimiteten til asylinstituttet.

Disse medlemmer mener det har blitt gjort en viktig presisering av hvem som kan fratas statsborgerskapet grunnet uriktige opplysninger, når det i behandling av Dokument 8:33 S (2016–2017) ble vedtatt at barn og barnebarn ikke skal miste statsborgerskapet grunnet feilaktige opplysninger fra foreldre eller besteforeldre. Disse medlemmer mener ikrafttredelsen av unntak for barn og barnebarn kan bidra til å redusere den urimeligheten mange opplever ved tilbakekall av statsborgerskap, og sørge for at det ikke rammer utilsiktet.

Disse medlemmer støtter departementets vurdering av at statsløshet som konsekvens av tilbakekall skal inngå som en del av den forholdsmessighetsvurderingen domstolen skal foreta. Europarådskonvensjonen skiller mellom tap av statsborgerskap der statsborgerskapet er ervervet på uriktig grunnlag, og tap av statsborgerskap av andre grunner. Statsborgerskap som er ervervet på uriktig grunnlag, kan tilbakekalles selv om personen blir statsløs. I tilfeller hvor noen blir statsløse etter tilbakekall av norsk statsborgerskap, og vedkommende ikke kan erverve annet statsborgerskap på en enkel måte, som ved å få tilbake sitt opprinnelige statsborgerskap, må dette veies opp mot andre hensyn. UDI har sett tilfeller hvor noen har løst seg fra sitt opprinnelige statsborgerskap etter mottatt forhåndsvarsel for å regnes som statsløs. Det kan være uheldig å innføre et absolutt krav om dobbelt statsborgerskap for å tilbakekalle statsborgerskap, fordi man kan risikere å få flere saker hvor folk får status som statsløse.

Disse medlemmer viser til et annet sentralt element i behandlingen av Dokument 8:33 S (2016–2017), som var domstolenes evne til å foreta en forholdsmessighetsvurdering i saker om tilbakekall.

Komiteens medlemmer fra Høyre, Fremskrittspartiet og Kristelig Folkeparti viser til at det i statsborgerloven § 26 uttrykkelig presiseres at det skal foretas en forholdsmessighetsvurdering. Det ble foreslått i høringsnotatet at temaet for forholdsmessighetsvurderingen skulle være om konsekvensene av tilbakekall skulle være forholdsmessig sett hen til statsborgerens tilknytning til Norge på den ene siden, og forholdets alvor på den andre siden. En slik forholdsmessighetsvurdering er også vedtatt av Stortinget i ny § 26 a om tap av statsborgerskap ved straffbare forhold (jf. Prop. 146 L (2016–2017). Tap av statsborgerskap etter ny § 26 a i statsborgerloven skal avgjøres i domstolene.

Komiteens medlem fra Sosialistisk Venstreparti viser til forslagene som er fremmet om å innføre en endelig frist for når statsborgerskap skal kunne tilbakekalles. Dette medlem mener det er bra at regjeringen nå følger opp at det skal gjøres en forholdsmessighetsvurdering ved tilbakekall av statsborgerskap. Dette er en positiv utvikling og har til nå ikke har vært en del av vurderingene forvaltningen har vært pålagt å gjøre. Dette medlem vil peke på at dette ikke har kommet på regjeringens initiativ, men som et resultat av at Sosialistisk Venstreparti har satt den urimeligheten som mange familier har opplevd, på dagsorden.

Dette medlem vil også peke på at det ikke er argumentert for hvorfor det er avgjørende å fortsette med dagens løsning, hvor det ikke er en foreldelsesfrist.

Dette medlem viser til at det er en rekke vilkår til innvilgelse av statsborgerskap, blant annet prøve i norsk og samfunnsfag og at man har tilstrekkelig inntekt. Når statsborgerskap innvilges, har utlendingsmyndighetene allerede tatt stilling til saken gjennom flere ulike søknadsprosedyrer. Dette sikrer myndighetene tilstrekkelig med tid og mulighet til å undersøke opplysninger før de blir så gamle at det blir vanskelig å bevise eller motbevise dem.

Dette medlem vil videre peke på at samfunnet i stor grad i dag er bygget opp slik at brudd på regler som ligger langt tilbake i tid, ikke får konsekvenser og blir foreldet. Dersom noen har begått brudd på straffeloven, er det også frister for foreldelse av straffeansvar for den enkelte. Disse fristene er mellom 2 og 25 år, alt etter alvorlighetsgraden av lovbruddet. For eksempel vil bedrageri (straffeloven § 371) foreldes etter 5 år, grovt bedrageri etter 10 år fra handlingen ble begått, og der strafferammen er 21 år, har straffeloven en foreldelsesfrist på 25 år. Kun de aller alvorligste forbrytelsene vil ikke bli foreldet. Dette gjøres både fordi det blir vanskeligere å bevise handlinger når de er langt tilbake i tid, og fordi det på et tidspunkt er lite rimelig å holde noen ansvarlig for handlinger som er begått for lenge siden, og det er en fare for en gal avgjørelse.

Dette medlem vil også peke på at det er mange land som opererer med foreldelsesfrist for tilbakekall av statsborgerskap. I Tyskland kan for eksempel ikke statsborgerskap tilbakekalles dersom det ikke gjøres innen fem år etter at statsborgerskapet er innvilget. Det har også vært svært liten praksis i andre land uten foreldelsesfrist å benytte seg av adgangen til tilbakekall, i motsetning til i Norge. Å innføre en endelig foreldelsesfrist vil derfor være i tråd med andre lands praksis.

Dette medlem mener det bør være et endelig sluttpunkt for når et statsborgerskap kan tas tilbake, og at alle parter tjener på at denne grensen klargjøres av Stortinget som lovgivende myndighet.

På den bakgrunn fremmes følgende forslag:

«Stortinget ber regjeringen om å utrede en foreldelsesfrist som etter en gitt tid avskjærer anledningen til å tilbakekalle et statsborgerskap etter statsborgerloven § 26 annet ledd, med sikte på innføring av en slik regel så snart som mulig.»

Dette medlem mener at det må være en forutsetning at ingen skal bli statsløse ved tilbakekall av et statsborgerskap, selv om det folkerettslig ikke er et absolutt forbud mot det. Dette er også et krav som stilles dersom noen skal straffes ved å få statsborgerskapet tilbakekalt for eksempel på grunn av terrorhandlinger. Da kan man sikre at personer ikke reelt sett blir statsløse og havner i en situasjon hvor de ikke blir tatt imot av det landet norske myndigheter mener de egentlig tilhører. Det har allerede vært flere eksempler på at personer har havnet i et slikt limbo uten mulighet til å forsørge seg selv eller gå videre med livet sitt. Det bør være et mål at ingen blir satt i en slik situasjon.

På den bakgrunn fremmes følgende forslag:

«Stortinget ber regjeringen komme tilbake til Stortinget med et lovforslag om å innføre krav om dobbelt statsborgerskap for å tilbakekalle statsborgerskap.»

Komiteens medlemmer fra Høyre, Fremskrittspartiet og Kristelig Folkeparti viser til statsråd Sanner, hvor han i brev til Stortinget av 1. desember 2018 viser til følgende:

«Saker om tilbakekall av statsborgerskap er svært ressurskrevende å behandle for utlendingsmyndighetene, som også har en plikt til å påse at saken er så godt opplyst som mulig før det treffes vedtak i saken, jf. forvaltningsloven § 17. Selv om det kan ha negative konsekvenser for den det gjelder at saken trekker ut i tid, kan det gjøres gjeldende at mer tungtveiende hensyn, som kontrollhensyn og hensynet til rettssikkerheten for den enkelte, tilsier at det ikke bør innføres en saksbehandlingsfrist i disse sakene.»

Disse medlemmer viser til at saker om tilbakekall av statsborgerskap er saker med et komplekst faktum som strekker seg over flere år. Sakene skal behandles og vurderes individuelt på en måte som ivaretar rettssikkerheten til den enkelte. En generell saksbehandlingsfrist for denne sakstypen vil være lite egnet til å sikre en slik individuell behandling. Forvaltningen må ofte innhente opplysninger fra andre instanser i inn- og utland som del av saksbehandlingen, eksempelvis verifisering av identitetsdokumenter i utlandet. Dette er tidkrevende arbeid, og hvor utlendingsforvaltningen i liten grad har kontroll over tidsbruken.

Komiteens medlemmer fra Senterpartiet mener det kan være nødvendig å vurdere en frist for saksbehandlingstid etter mottatt forhåndsvarsel, dette for å sikre at folk ikke må vente i svært lang tid før de får avklart sin situasjon. En eventuell frist må gi rom for forvaltningen til å foreta en grundig vurdering samt sikre prosesser som ivaretar den enkeltes rettssikkerhet, samtidig som det foreligger en ramme for hvor lang tid det kan brukes før det foreligger en avgjørelse. Disse medlemmer støtter forslaget om en frist for saksbehandlingstid etter forvarsel er sendt ut.

Komiteens medlem fra Sosialistisk Venstreparti peker på at utlendingsmyndighetene ikke har noen frister å forholde seg til ved gjennomgang av slike saker. Personer som får forhåndsvarsel om tilbakekall, kan gå i flere år uten å få avklart saken, også der det ikke kan påvises et grunnlag. Dette medlem vil derfor foreslå at det skal settes frister for hvor lenge slike saker kan være under saksbehandling før det fattes en avgjørelse om enten tilbakekall eller å bringe en sak inn for domstolene.

Komiteens medlemmer fra Senterpartiet og Sosialistisk Venstreparti fremmer følgende forslag:

«Stortinget ber regjeringen utrede innføringen av en frist for hvor lang tid det kan gå fra det er sendt forhåndsvarsel om tilbakekall av statsborgerskap, til en sak må være avklart hos utlendingsmyndighetene i første instans.»

Forslag fra Senterpartiet og Sosialistisk Venstreparti:

Forslag 1

Stortinget ber regjeringen utrede innføringen av en frist for hvor lang tid det kan gå fra det er sendt forhåndsvarsel om tilbakekall av statsborgerskap, til en sak må være avklart hos utlendingsmyndighetene i første instans.

Forslag fra Sosialistisk Venstreparti:

Forslag 2

Stortinget ber regjeringen om å utrede en foreldelsesfrist som etter en gitt tid avskjærer anledningen til å tilbakekalle et statsborgerskap etter statsborgerloven § 26 annet ledd, med sikte på innføring av en slik regel så snart som mulig.

Forslag 3

Stortinget ber regjeringen komme tilbake til Stortinget med et lovforslag om å innføre krav om dobbelt statsborgerskap for å tilbakekalle statsborgerskap.

Komiteen har for øvrig ingen merknader, viser til representantforslaget og rår Stortinget til å gjøre følgende

vedtak:

Dokument 8:43 S (2018–2019) – Representantforslag fra stortingsrepresentantene Karin Andersen, Une Bastholm og Bjørnar Moxnes om en foreldelsesfrist for tilbakekall av statsborgerskap – vedtas ikke.